STS, 22 de Mayo de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 31 de octubre 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Constantino contra la resolución de 6 de septiembre de 1993 de la Dirección General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se desestima el recurso de alzada deducido contra la resolución de la Dirección General del SENPA, sobre indemnización por abandono definitivo de la producción lechera, debemos declarar y declaramos conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, todo ello, sin expresa condena en costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución dictada deniega indemnización por abandono definitivo de la producción lechera de la granja sita en el término municipal de Chiva, polígono 37.

El recurrente presentó la solicitud el 28 de enero de 1992. Con fecha 12 de agosto 1991 el actor celebró un contrato de arrendamiento de industria por plazo de ocho años y un canon de 175 000 pesetas mensuales de la granja de producción lechera de su propiedad, ganado vacuno, con los establos, sala de ordeño con su instalación completa y todos los elementos industriales, comprendiendo tal arrendamiento todos cuantos bienes integran la industria.

A tenor del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 diciembre de 1991, en relación con el artículo 7 del Reglamento número 857/1984 (CE) y Real Decreto 1888/1991, en el supuesto de arrendamiento la solicitud de referencia corresponde presentarla al arrendatario. No concurriendo esta condición en el recurrente a la fecha de la solicitud, procede declarar conforme a Derecho la resolución impugnada.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Constantino se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991.

El sistema de cuotas lácteas fue introducido en la Organización Común del Mercado de productos lácteos mediante los reglamentos (CE) del Consejo 856 y 857/1984, ambos de 31 de marzo. En 1991 y 1992 la norma de desarrollo era el Reglamento (CE) 1546 de la Comisión, de 3 de junio.

Los Estados han de constituir una reserva nacional con cargo a la cual asignar cantidades de referencia a ganaderos que en el año de referencia hubieran conocido circunstancias adversas de fuerza mayor (artículo 3.3 del Reglamento [CE] 857/1984 y artículo 3 del Reglamento [CE] 1546/1988) e igualmente para asignar cuotas específicas o cuotas complementarias a determinadas categorías de ganaderos denominados «casos prioritarios» o «casos difíciles» (artículo 3.1 y 2 del Reglamento [CE] 857/1984).

La reserva nacional se nutre, entre otras fuentes, de las cuotas o cantidades de referencia correspondientes a los ganaderos que abandonan, total o parcialmente, la producción.

Este abandono puede ser inducido mediante indemnizaciones (artículo 4 del Reglamento 857/1984). La integración en la reserva de las cuotas abandonadas se establece en el artículo 10 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991 y el artículo 2.4 del Reglamento 1637/1991.

La sentencia de 25 de noviembre de 1986 del Tribunal de Justicia de las Comunidades (caso Klensch) estableció que el abandono no indemnizado también da lugar al pase a la reserva nacional de la cuota correspondiente al ganadero.

El Derecho comunitario atribuye la cuota al «productor». Este es la persona física o jurídica cuya explotación esté situada en el territorio de la Comunidad y que venda leche u otros productos lácteos a un comprador o directamente al público [artículo 12. c) del Reglamento 857/1984]. Se trata del que dirige la explotación y hace suyos los frutos, ya sea a título de dueño o como arrendatario.

El artículo 7.1 del Reglamento 857/1984, en materia de transferencias de cuotas, establece el principio de su vinculación al fundo. Con arreglo al artículo 7.3 del Reglamento 1546/1988, la resolución del arrendamiento constituye un supuesto de efecto equivalente, por lo que la cuota volverá al arrendador, junto con la explotación (sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad de 13 de julio de 1989, caso Wachauf).

Se explica por lo expuesto que la normativa comunitaria exija que en caso de arrendamiento sea el arrendatario quien solicite la indemnización, puesto que se trata del productor (Reglamento 133/1986, del Consejo, artículo 1.2, Reglamento 1637/1991, del Consejo, de 13 de junio de 1991, artículo 2.2, que es el específicamente aplicable a las indemnizaciones con financiación en parte comunitaria reguladas por la Orden Ministerial de 30 diciembre de 1991).

Constituye, sin embargo, una premisa implícita en este régimen que la cuota objeto de abandono sea la de la explotación.

En cambio, en nuestro caso se ha aplicado esa exigencia a una cuota que ya no tenía relación con la explotación arrendada, por haber sido previamente abandonada.

El recurrente abandonó la producción en mayo de 1991 por causa de enfermedad. Así resulta de la certificación expedida por la empresa «DANONE», que obra en el expediente. Se hace constar que la última entrega de leche se produce en el mes de mayo de 1991. La realidad de esta causa de fuerza mayor se reconoce por la Administración en la resolución de 23 de diciembre de 1993. Cuando se arrienda la explotación la cuota se había integrado ya en la reserva nacional (12 de agosto de 1991). La arrendataria ha manifestado en documento solemne que no fue objeto de arrendamiento la cuota y que incluso ignoraba su existencia. Ha manifestado también que no estaba explotando dicha cuota, por lo que es forzoso concluir que dispone de otra distinta, a su nombre.

En el momento de abandonar la actividad la recurrente no pudo solicitar indemnización por no existir entonces programa disponible. Tampoco habían hecho uso las autoridades españolas de las posibilidades que la normativa comunitaria ofrecía para regular las cesiones temporales de cuotas (Reglamento [CE] 998/1987, del Consejo, de 30 de octubre).

La Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991 hizo nacer en el patrimonio jurídico del recurrente el derecho a una indemnización correspondiente al volumen de la cantidad de referencia de la cuota que por efecto de su abandono espontáneo se había integrado ya en la reserva nacional. No constaba tal integración, puesto que el artículo 4.3 de la Orden exigía, para obtener la indemnización, que se hubiera producido ininterrumpidamente desde 1989, salvo por causas excepcionales o de fuerza mayor. Cuando se cede en arrendamiento la explotación ya no existe la cuota relativa a la misma. El arrendamiento no comprendía la cuota, pues las partes no lo entendieron así ni pudo estimarse producido este efecto con carácter automático.

Por ende, carecía de sentido la aplicación al recurrente del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991.

Aunque no se entendiera que la cuota en su día asignada quedó integrada en la reserva nacional, ello no privaría al arrendatario de la posibilidad de seguir produciendo leche en la explotación arrendada, por cuanto es titular de su propia cuota, con arreglo a la cual estaba produciendo en la actualidad. Así lo ha reconocido en documento fehaciente incorporado a los autos.

Esta asignación de otra cuota es posible con arreglo al Real Decreto 1888/1991, de 30 diciembre, que recoge las autorizaciones contenidas en las normas comunitarias (artículos 3 y 15 en particular). Si se estima necesario el consentimiento de la arrendataria hay que entender que lo prestó al contestar por conducto fehaciente al requerimiento que le dirigió el recurrente.

Es inaplicable el artículo 5 de la Orden Ministerial, por cuanto no se produjo la transferencia a la arrendataria de la cuota previamente asignada al recurrente. En la evolución de la normativa comunitaria se observa una creciente tendencia a permitir la negociación y transferencia a título oneroso de las cuotas. Así se observa en el nuevo Reglamento 3950/1992, del Consejo, de 28 de diciembre, (artículo 8, párrafo primero, apartados cuarto y quinto). Estas posibilidades han sido aprovechadas por el artículo 14 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, que desarrolla el Real Decreto 2307/1994, de 2 de diciembre.

Esta evolución corre en paralelo con aquella que otorga un creciente peso a la voluntad de las partes en materia de transferencias de cuota junto con la explotación (artículo 7 del Reglamento, con arreglo al cual la cuota se transferirá a los productores que se hagan cargo de la explotación con arreglo a las modalidades que determinarán los Estados miembros, teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, en su caso, la existencia de un acuerdo entre las partes).

Todo lo expuesto obliga a considerar lo que las partes acordaron al concertar el contrato de arrendamiento de 12 de agosto de 1991. Es evidente que no se quiso transmitir la cuota. No figura en la relación de bienes. La propia sociedad arrendataria ha reconocido que nunca creyó que se incluía tal cuota en el arrendamiento. La módica renta fijada (175 000 pesetas) pone de manifiesto que no se quiso incluir la cuota. La propia Administración sigue considerando titular de la cuota al recurrente. Frente a todo lo expuesto, debe señalarse que la regla de transferencia de cuota junto con la explotación que establece el artículo 7 del Reglamento 857/1984 y Reglamento 1546/1988 está encaminada a evitar la especulación con las cuotas, como si se tratara de valores negociables autónomamente. En este caso, las partes la excluyen del contrato por tener ya su propia cuota la arrendataria.

Cita la sentencia del caso Wachauf, en la cual el Tribunal declara que puede reconocerse indemnización al arrendatario sin consentimiento del propietario cuando la cuota es exclusivamente fruto del trabajo del arrendatario.

En este caso, la cuota es fruto exclusivo de la actividad ganadera de la recurrente. Resultaría contrario a las exigencias de la equidad exigir que el arrendatario sea quien pida la indemnización o preste su conformidad para que la obtenga el recurrente. Se produciría una medida materialmente expropiatoria sin indemnización por existir una privación de un bien de valor económico apreciable que lo sea de modo permanente.

Motivo tercero Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991.

Aunque se entendiera que se produjo la transferencia de la cuota junto con explotación, habría que entender este efecto limitado a la parte de la cuota proporcional a la superficie cedida en virtud de dicho arrendamiento. La exigencia de que la indemnización fuera solicitada por el arrendatario (artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991) únicamente habría de aplicarse a la parte de la cuota transferida a dicho arrendatario, proporcional a la parte de la superficie de la explotación que se cedió en virtud del contrato de arrendamiento.

Únicamente se ceden nueve hanegadas valencianas de tierra, lo que equivale a setenta y cinco áreas, pero la superficie de explotación era de diez hectáreas, de las que 8,5 eran para cultivos de forrajes, según consta en el documento oficial que figura en el expediente. Tampoco se arrendaron las vacas. Por tanto se trató de un arrendamiento parcial de la explotación en todos los sentidos. Era de aplicación el artículo 7.1 del Reglamento 857/1984 sobre transferencia total o parcial al comprador de la cantidad de referencia según las modalidades que se determinen.

Cita, asimismo, el artículo 7 del Reglamento 1546/1988, de la Comisión, el cual, en su número primero, se refería al caso de transmisión de la totalidad de una explotación y en el número segundo al caso de venta, arrendamiento o transmisión hereditaria de una o varias partes de una explotación.

La regla de distribución de la cuota en función de la superficie obedece al principio de vinculación de la cuota al fundo. Los Estados miembros pueden, ciertamente, modular o desarrollar las normas sobre transferencia parcial. Sin embargo, en España, cuando se celebró el contrato de arrendamiento no existía ninguna norma semejante. Así pues, era entonces forzosa la distribución de la cuota con arreglo a un criterio exclusivo de proporcionalidad a superficie cedida y retenida. La primera norma que hace uso de las posibilidades de modulación es el artículo 14 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero.

Termina solicitando que se dicte resolución casando, anulando y dejando sin efecto la sentencia impugnada, estimando el recurso interpuesto contra la misma y accediendo a los pedimentos que se instan en el escrito de demanda, con imposición de las costas si hubiere lugar.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se manifiesta que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan, a juicio de dicha representación, por las alegaciones formuladas de contrario, que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, motivos en que se funda el recurso.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 17 de mayo de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Constantino contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 31 de octubre 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 6 de septiembre de 1993 de la Dirección General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se desestima el recurso de alzada deducido contra la resolución de la Dirección General del SENPA, mediante las cuales se denegaba indemnización por abandono definitivo de la producción lechera por existir contrato de arrendamiento a favor de terceros.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991, se alega, en síntesis, que, si la normativa comunitaria exige que en caso de arrendamiento sea el arrendatario quien solicite la indemnización, constituye una premisa implícita en este régimen que la cuota objeto de abandono sea la de la explotación y en el caso enjuiciado se ha aplicado esa exigencia a una cuota que ya no tenía relación con la explotación arrendada, por haber sido previamente abandonada.

El motivo debe ser desestimado.

El Reglamento (CE) 1637/91 del Consejo establece, en el marco de la organización común del mercado lechero, una indemnización comunitaria para el abandono de la producción en todos los Estados miembros. En aplicación del mismo, el Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, establece un Plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos y regula, en sus artículos 5º al 9º, ambos inclusive, los programas de abandono voluntario de la producción de leche a efectos de atender las necesidades de reordenación del sector. A su vez, la Orden de 30 de diciembre de 1991, del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, instrumenta un Plan de Abandono Voluntario Definitivo de la Producción Lechera.

La indemnización corresponde al productor. Así se establece en el artículo 10.1 del Real Decreto («En el caso de venta, arrendamiento y cualquier otra forma de transmisión a título oneroso o gratuito de la totalidad o parte de una explotación, la cantidad de referencia correspondiente se transferirá al productor que se haga cargo de la explotación, con arreglo a los criterios objetivos correspondientes»). Este precepto constituye una aplicación de lo dispuesto en el artículo 7.1 del Reglamento 857/1984. En materia de transferencias de cantidades de referencia rige, pues, como reconoce la parte recurrente, el principio de su vinculación al fundo.

Respondiendo a este principio, el artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991 dispone que «En el supuesto de tenencia de la explotación con cantidad de referencia en régimen de arrendamiento rústico u otra forma de tenencia asimilable, la solicitud de indemnización será presentada por el arrendatario o asimilado con la conformidad expresa del propietario».

Partiendo de estas premisas no ofrece duda que el artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991 ha sido aplicado correctamente en el caso enjuiciado. En efecto, como recoge la sentencia impugnada, el recurrente presentó la solicitud el 28 de enero de 1992, pero había celebrado con anterioridad un contrato de arrendamiento de industria sobre la granja de producción lechera de su propiedad y el arrendatario no presentó su solicitud ni manifestó su conformidad con ella.

El recurrente funda este motivo de casación en considerar que en este caso el arrendatario no es el productor, sino el propietario. Afirma que la cantidad de referencia o cuota correspondiente a la producción arrendada no fue transmitida en explotación con el arrendamiento.

Como se ha visto, las cantidades de referencia van unidas a la explotación o industria. De esta suerte, la transmisión de ésta comporta la transmisión de aquélla.

Por ello, para sostener que el propietario no cedió en explotación la cuota correspondiente a la industria arrendada, la parte recurrente debió demostrar que ésta no había sido transmitida, sino que se había integrado en la reserva nacional. Para ello era necesario que acreditase que se había extinguido con anterioridad la explotación o industria de la que era titular y que la misma era ajena al arrendamiento concertado poco tiempo después de cesar el propietario en la actividad.

La Sala no puede aceptar esto, pues:

1. Es obligado atenerse a los hechos declarados probados por la sentencia de instancia. Al Tribunal a quo (de quien procede la resolución recurrida) compete en exclusiva la valoración de la prueba y la fijación de los aspectos fácticos de la cuestión. Su apreciación en estos puntos no puede ser fiscalizada en casación. Pues bien, el Tribunal de instancia declara que el recurrente presentó la solicitud del 28 de enero de 1992; que con fecha 12 de agosto 1991 el actor celebró un contrato de arrendamiento de industria por plazo de ocho años y un canon de 175 000 pesetas mensuales sobre la granja de producción lechera de su propiedad, ganado vacuno, con los establos, sala de ordeño con su instalación completa y todos los elementos industriales, comprendiendo tal arrendamiento todos cuantos bienes integran la industria. Esta declaración es incompatible con la afirmación de que no se transmitía la cantidad de referencia correspondiente a la producción lechera de la industria, que constituye uno de los elementos esenciales para el desenvolvimiento de la misma, salvo que resultase aplicable otra cantidad de referencia asignada al arrendatario, sobre lo cual nada se dice en la sentencia.

2. No aparece que en la valoración de la prueba, así realizada, se haya infringido una regla de las que afectan a la prueba tasada o se haya incurrido en una infracción de las reglas de la sana crítica por aparecer la apreciación realizada como irrazonable o inverosímil. En todo caso, la parte recurrente no ha combatido la apreciación de la prueba desde alguna de estas perspectivas, formulando los pertinentes motivos de casación.

La parte recurrente alega que la arrendataria ha manifestado en documento solemne que no fue objeto de arrendamiento la cuota y que incluso ignoraba su existencia y ha manifestado también que no estaba explotando dicha cuota. Se refiere a la contestación al requerimiento notarial que recibió tardíamente por correo certificado y aportó con el escrito de conclusiones.

Con ello debe entenderse que el recurrente reclama la atención de esta Sala sobre un elemento de hecho relevante para apreciar la infracción del ordenamiento jurídico denunciada, no tenido en cuenta por la Sala sentenciadora. Esta posibilidad se halla incorporada hoy por el artículo 88.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, el cual, recogiendo jurisprudencia anterior, declara que cuando el recurso se funde en infracción del ordenamiento jurídico «el Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder».

Esta Sala, sin embargo, considera insuficientes los elementos probatorios citados para modificar la apreciación de la sentencia de instancia. La representación de la sociedad arrendataria dice, en el documento citado, que desconocía la existencia de dicha cantidad de referencia y afirma que no tiene constancia de que le haya sido asignada la cantidad de referencia correspondiente al propietario. Estas afirmaciones no parecen suficientes frente a la interpretación del contrato de arrendamiento como comprensivo de todos los elementos necesarios para el desarrollo de la industria o explotación, entre los que se encontraba la cantidad de referencia. Su transmisión no exige una expresa determinación, como se desprende del art. 7.1 del Reglamento 857/1984, cuyo contenido incorpora el Real Decreto 1888/1991.

La contestación al requerimiento notarial menos aún permite deducir, en contra de lo que pretende la parte recurrente, que la arrendataria disponía de una cantidad de referencia asignada para cubrir la explotación arrendada. Cualesquiera que sean las consecuencias, ajenas a esta jurisdicción, que puedan obtenerse en orden a los efectos del arrendamiento entre las partes, desde el punto de los terceros no puede aceptarse, sin un pronunciamiento judicial que así lo declare, que no se transmitió la cantidad de referencia. Menos aún, desde la perspectiva de los intereses públicos por los que vela la Administración, puede aceptarse que ello haya sido así si no se demuestra que la arrendataria disponía de su propia cantidad de referencia, especialmente teniendo en cuenta que la parte recurrente le imputa en la demanda y en el requerimiento notarial el uso abusivo de la que a ella le corresponde.

No puede apreciarse, pues, la infracción que se imputa a la sentencia impugnada.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991, se alega, en síntesis, que aunque no se entendiera que la cuota en su día asignada quedó integrada en la reserva nacional, ello no privaría al arrendatario de la posibilidad de seguir produciendo leche en la explotación arrendada, por cuanto es titular de su propia cuota; y ello, en aras de la efectividad de lo negociado por las partes, determinaría la inaplicabilidad del artículo 5 de la Orden Ministerial.

El motivo debe ser desestimado.

Como se deduce de lo razonado en el motivo anterior, los hechos declarados probados por la sentencia de instancia no se compadecen con los presupuestos en que se funda este motivo. Se pretende, en efecto, que se tenga por acreditado que la arrendataria disponía de su propia cantidad de referencia para cubrir la explotación arrendada, y que las partes excluyeron del arrendamiento la cantidad de referencia correspondiente al propietario anterior.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95,1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción del artículo 5 de la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991, se alega, en síntesis, que aunque se interpretara que se produjo la transferencia de la cuota junto con la explotación, habría que entender este efecto limitado a la parte de la cuota proporcional a la superficie cedida en virtud de dicho arrendamiento, por haber sido el arrendamiento concertado sobre parte y no sobre toda la explotación lechera correspondiente a la parte recurrente.

El motivo debe ser desestimado.

Una vez más el fundamento de hecho en que se apoya este motivo se contradice frontalmente con los hechos que sienta la sentencia de instancia, cuya valoración probatoria no ha sido combatida con buen éxito por la parte recurrente. En efecto, se afirma que el actor celebró un contrato de arrendamiento de industria sobre la granja de producción lechera de su propiedad, incluyendo el ganado vacuno, los establos, la sala de ordeño con su instalación completa y todos los elementos industriales y que tal arrendamiento comprendía todos cuantos bienes integran la industria.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,