STS, 30 de Octubre de 2001

ECLIES:TS:2001:8423
ProcedimientoD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Fecha de Resolución30 de Octubre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil uno.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 6307/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga de 27 de enero de 1997, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad Compañía Malagueña de Aparcamientos, S.A. (COMAPAR, S.A.).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

a) El Ayuntamiento de Málaga, en sesión extraordinaria del Pleno de 19 de abril de 1982 acordó, entre otras, las siguientes determinaciones: 1ª. La empresa COMAPAR, S.A. desistiría de la apelación presentada ante el Tribunal Supremo. 2ª. Producido tal hecho, convocaría un nuevo concurso público según nuevas bases técnicas, concediendo a la empresa referida un derecho de tanteo de hasta un diez por ciento referente a la oferta económica, según los términos contenidos en el artículo 123 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y las bases del concurso incluirían la exigencia de que la empresa había de aprovechar las inversiones realizadas en la Plaza de la Marina.

  1. En el texto refundido del pliego de condiciones del Ayuntamiento de Málaga, acordado en la sesión del Pleno de 5 de diciembre de 1983 y en las modificaciones aprobadas en la sesión plenaria posterior de 10 de mayo de 1984, se le reconocía a la sociedad adjudicataria del concurso hasta el diez por ciento del derecho de tanteo sobre la oferta económica, de acuerdo con el dictamen emitido por el Secretario General de la Corporación de 22 de noviembre de 1983 e informe técnico de 7 de mayo de 1984, publicándose en el Boletín Oficial del Estado de 30 de julio de 1984 en el extremo relativo a la financiación del concurso referido, que el concesionario estaría obligado a ingresar en el Ayuntamiento el importe de obras ya realizadas en su día por la empresa COMAPAR, S.A. y que ascendía a 35 millones de pesetas.

  2. El Acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de 20 de octubre de 1984 declaró desierto el concurso, ratificándolo en posterior Acuerdo de 22 de julio de 1985.

SEGUNDO

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la empresa entidad mercantil Compañía Malagueña de Aparcamientos, S.A. (COMAPAR, S.A.), fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de 27 de enero de 1997, que contenía la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el presente recurso y dejando sin efecto la resolución recurrida, debemos declarar y declaramos el derecho de la recurrente Compañía Malagueña de Aparcamientos, S.A. a ser indemnizada en la cuantía acordada e incumplida por el Ayuntamiento de Málaga de 35 millones de pesetas e intereses legales de dicha cantidad desde la fecha del Acuerdo, todo ello sin expresa condena en costas a ninguna de las partes".

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Málaga y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de la Compañía Malagueña de Aparcamientos, S.A.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 23 de octubre de 2000.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero de los motivos en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 3.a) de la LJCA, en sostener la incompetencia de jurisdicción al considerar que estamos ante un contrato de transacción, invocándose, por una parte, la infracción de los artículos 1.809 y siguientes del Código Civil, la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo 673/96, la indebida aplicación de los artículos 4.2 de la Ley de Contratos del Estado y 8 del Reglamento General de Contratación, la sentencia de la Sala Primera de 11 de julio de 1984 y los artículos 5.c) y 25.2 de la Ley de Bases de Régimen local.

Comprende este motivo una pluralidad diversificada de cuestiones en la que, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 se sustenta, en primer lugar, la incompetencia de jurisdicción, invocándose para ello el artículo 3.a) de la LJCA, circunstancia no concurrente en la cuestión examinada, puesto que estamos ante un acto de naturaleza administrativa en el que por aplicación del artículo tercero de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con los artículos 19 de la Ley de Contratos del Estado y 54 del Reglamento General de Contratación del Estado, que después van a ser invocados nuevamente por la parte recurrente en el motivo cuarto, somete al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa la cuestión litigiosa, que se refiere a la interpretación, modificación, resolución y efectos de un contrato típicamente de naturaleza administrativa.

Así, consta acreditado en las actuaciones del expediente administrativo que desde el año 1972 hasta el año 1985, se suscribieron diversos acuerdos con intervención directa del Ayuntamiento de Málaga para resolver el problema derivado del concurso de adjudicación del Aparcamiento de La Marina y que la empresa COMAPAR, S.A. desistió de un inicial recurso de apelación que pendía ante el Tribunal Supremo, se le concedió a dicha empresa un derecho de tanteo de hasta un diez por ciento referente a la oferta económica y por otra parte, el concesionario de dichas obras venía obligado a ingresar en el Ayuntamiento el importe de las ya realizadas por el anterior adjudicatario que era la empresa COMAPAR, S.A., que ascendía a 35 millones de pesetas.

Tales circunstancias permiten constatar la intervención de la Corporación Municipal, tratándose de actos administrativos no solo en razón del órgano de que proviene, sino también de la naturaleza objetiva del acto.

SEGUNDO

En consecuencia, no cabe, frente al argumento mantenido por la parte recurrente, sostener que estuviéramos ante un contrato de transacción excluido del ámbito de derecho administrativo, puesto que el Código Civil configura en el artículo 1809 la transacción como un contrato por el que las partes dando, prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen fin al que habían comenzado, siendo así que en la cuestión examinada no bastaba la mera discusión o el desacuerdo entre las partes, sino la discrepancia tenía una causa fundada en el orden legal contencioso-administrativo, por lo que estaríamos ante la aplicabilidad del derecho administrativo, siguiendo precedentes criterios jurisprudenciales (así, en sentencias de 8 de marzo de 1962, 20 de octubre de 1954, 3 de mayo de 1958 y el Dictamen del Consejo de Estado de 1 de marzo de 1984).

La invocación que se efectúa de la sentencia de la Sala Primera nº 673/96 es irrelevante a los fines de la estimación del recurso interpuesto, puesto que en aquel supuesto las partes intervinientes son entes privados y no entes públicos, justificándose la competencia del orden civil en aquel supuesto, lo que no es predicable en la cuestión examinada.

Tampoco estamos en un supuesto de indebida aplicación del artículo 4.2 de la Ley de Contratos del Estado (Texto articulado de 1965), sobre el régimen de los contratos que celebre la Administración, por cuanto que es específica la naturaleza administrativa del acto por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público y por existir caracteres intrínsecos que hacen posible la especial tutela del interés público subyacente, todo ello en relación con el artículo octavo del Reglamento General de Contratación del Estado, que no han resultado vulnerados.

TERCERO

Las restantes cuestiones examinadas en este primer motivo no resultan estimables:

  1. La invocada sentencia de la Sala Primera de 11 de julio de 1984 determina en el considerando quinto la necesaria referencia al predominio de la jurisdicción civil sobre la contencioso-administrativa cuando intervenía un ente de naturaleza privada, pero reconociendo ampliamente según la jurisprudencia (en sentencias de 30 de octubre de 1983, 11 de mayo de 1982 y 7 de noviembre de 1983), el carácter esencialmente administrativo de la contratación cuando intervienen entidades públicas y particulares, produciéndose la modulación del contrato por la Administración, a tenor de cuya teoría la naturaleza de un negocio jurídico viene determinada por la intensidad de la actuación de la Administración y la finalidad perseguida por el contrato en cuestión.

    Este criterio jurisprudencial proyectado en la cuestión examinada, nos lleva a la consideración de que estamos ante un contrato administrativo de obra pública cual es la ejecución de un aparcamiento en la Plaza de La Marina, que se somete a las reglas del concurso aunque fuera declarado desierto en un determinado momento del iter procedimental, sin olvidar que la normativa específica de este supuesto se somete estrictamente a las normas de derecho administrativo y no de derecho privado.

  2. La invocación del artículo 5.c) de la Ley de Bases de Régimen Local es irrelevante en la medida en que el referido precepto fue declarado inconstitucional en la sentencia 214/89 de 21 de diciembre, estableciendo el precepto impugnado un orden de prelación de normas aplicables a las distintas materias que conciernen a la Administración local, reconociendo que la organización de las entidades locales queda constituida por las previsiones de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local y los Reglamentos orgánicos de las entidades locales, quedando relegadas las normas de las Comunidades Autónoma a una posición secundaria o supletoria en cuanto a su eficacia.

  3. Finalmente, la referencia que se contiene al artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local afecta a la delimitación de las competencias de los municipios, resultando claro que estamos ante un supuesto en el que se ejercita la autonomía local como poder limitado, y en ningún caso este principio puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste como alcanza su verdadero sentido, en coherencia con la jurisprudencia (entre otras, las sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 y de esta Sala de 17 de abril de 2000).

CUARTO

El motivo segundo contiene varias afirmaciones. La primera, referida a la infracción, por inaplicación del artículo primero de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, invocando la sentencia de 25 de septiembre de 1986 y además, en el mismo motivo se alude a la infracción del concepto del artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto al silencio administrativo negativo.

La referencia al artículo primero de la LJCA por inaplicación, no es admisible, por cuanto que objetiva, sustancialmente y por razones formales estamos ante una actuación de la Administración local en el ejercicio de facultades reguladoras de los servicios y el interés público municipal y es inaplicable a la cuestión señalada la sentencia invocada de 25 de septiembre de 1986, puesto que dicha sentencia, concretamente en el fundamento jurídico séptimo, recuerda que el artículo primero de la Ley Jurisdiccional de 1956, permite a esta jurisdicción conocer de los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo, no siendo competente dicha jurisdicción para el conocimiento de las cuestiones de índole civil atribuidas a la jurisdicción ordinaria, de forma que en el caso examinado, lo que se formula es una pretensión anulatoria de un acto susceptible de control jurisdiccional sometido al Derecho administrativo y en definitiva, lo que se postuló fue un juicio de conformidad o disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico administrativo.

Tampoco cabe hablar de infracción del artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por cuanto que este precepto que reguló el silencio negativo en la redacción por la Ley de 17 de julio de 1958 responde a las técnicas del silencio administrativo que como regla, configuraba la esencia de la institución en la legislación anterior a la Ley 30/92, que después transforma el silencio positivo como regla y no excepción, de forma que el acto presunto denegatorio de la pretensión indemnizatoria instada por la parte actora, no supone vulneración del precepto citado como infringido.

QUINTO

La sentencia recurrida clarifica el alcance y sentido de su pronunciamiento desde dos perspectivas:

  1. Reconociendo en el fundamento jurídico primero que estamos ante un supuesto de estricta naturaleza administrativa. En este punto, la sentencia recurrida invoca la jurisprudencia precedente y reiterada de esta Sala (sentencias de 18 de mayo de 1982, 16 de noviembre de 1983, 30 de abril de 1985, 3 de octubre de 1986, 9 de octubre de 1987, 11 de julio de 1988 y 13 de febrero y 30 de octubre de 1990).

  2. Entrando en el fondo del asunto, el acuerdo celebrado por la entidad recurrente con la Corporación demandada del Pleno del Ayuntamiento de 19 de abril de 1982, tiene un alcance que permite constatar que ha existido un incumplimiento contractual por parte de la Corporación demandada en la transacción efectuada con la parte recurrente, que desistió del recurso de apelación presentado ante el Tribunal Supremo, en base a la contraprestación por parte de la Corporación de abonar el importe de las obras ya realizadas en la construcción de los aparcamientos y de esta manera, se puede llegar a la consideración que era procedente la indemnización reclamada por el incumplimiento contractual.

SEXTO

El tercero de los motivos invoca la infracción del artículo 66.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales y cita, igualmente, los artículos 18 de la Ley de Contratos del Estado, 50 del Reglamento General de Contratación del Estado y 1.281 y siguientes del Código Civil, en relación con las reglas interpretativas del alcance y contenido de los contratos.

La prerrogativa de la Administración en orden a la interpretación de los contratos no excluye la intervención de los Tribunales para revisar los actos dictados por la Administración, pues si bien debe reconocerse a la Administración la posibilidad de interpretar en vía administrativa el contenido del contrato, dicha manifestación de voluntad no excluye la ulterior actividad jurisdiccional en orden a la interpretación por el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo del control llevado a cabo en la vía administrativa y desde este punto de vista, no se advierte vulneración del contenido del artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado, puesto en conexión con el artículo 50 del Reglamento General de Contratación del Estado, que no resultan vulnerados, máxime teniendo en cuenta el carácter de principio ordenador que los artículos referidos implican en nuestro sistema jurídico.

Tampoco se constata la vulneración del artículo 1.281.1 del Código Civil, que establece que los términos de un contrato, cuando éstos son claros y no dejan lugar a duda sobre la intención de los contratantes, implican atenerse al sentido literal de sus cláusulas y en el párrafo segundo del mismo precepto (artículo 1.281 del Código Civil) se reconoce que si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas.

También la Sala Primera y esta Sala han precisado que el conjunto de normas que regula la función exegética, constituye un conjunto complementario entre sí, en cuyo conjunto tiene rango prioritario y preferencial el primer párrafo del artículo 1.281 del Código Civil, de tal manera que si la claridad de los términos de un contrato no deja lugar a dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas contenidas en los artículos siguientes, que funcionan con el carácter de normas subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal, como han reconocido las sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1983, 3 de mayo de 1984, 22 de junio de 1984, 18 de septiembre de 1985, 15 de julio de 1986, 20 de diciembre de 1988, 19 de enero de 1990, 7 de julio de 1995, 28 de julio de 1995 y 30 de diciembre de 1995.

En la cuestión examinada, la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia permite llegar a la conclusión de que dicha interpretación es razonable, máxime teniendo en cuenta que lo que se pretende es hacer una revisión de hechos y no cabe en casación, so pena de convertirse en una tercera instancia, efectuar dicha revisión, por lo que la alegación de infracción de las normas interpretativas del Código Civil, con fundamento en la invocación genérica del artículo 1.281 (1 y 2) del Código Civil sin apoyo y fundamento en ninguna doctrina jurisprudencial, no permite la estimación del motivo.

SEPTIMO

En el caso examinado, el contrato entre las partes tiene naturaleza administrativa, de acuerdo con el Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales de 9 de enero de 1953, que no ha sido vulnerado y con sujeción a los criterios de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local 7/85 de 2 de abril y el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986, por lo que es improcedente apreciar su configuración en el ámbito de derecho privado, siendo esencial para la reclamación de daños y perjuicios, como reconoce el fundamento jurídico tercero de la sentencia impugnada, el incumplimiento contractual por parte de la Corporación municipal en la transacción efectuada, pues si desistió la actora del recurso de apelación era por la contraprestación de abono del importe de las obras realizadas en la construcción de los aparcamientos, existiendo un nexo causal entre el incumplimiento y la lesión sufrida por la parte recurrente y la sujeción de todo este criterio a las normas sometidas al derecho público administrativo y en concreto, a las normas de contratación de las Corporaciones locales (artículo 66, en relación con el artículo 65 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales de 9 de enero de 1953).

Del análisis precedente se infiere la procedencia de la reclamación ejercitada, como expresamente reconoce la sentencia impugnada en base a lo dispuesto en el artículo 66 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, que no ha sido vulnerado y que confiere al contratista el derecho a ejercitar frente a la Corporación local que incumpliere sus obligaciones, las mismas facultades previstas en el artículo anterior a la Administración en caso de incumplimiento por el contratista, derecho que en este supuesto implica la reclamación de su cumplimiento y las consecuencias que se derivan de su propia naturaleza, conforme a la buena fe, al uso y a la ley en los términos que reconoce el artículo 1.258 del Código Civil, de aplicación supletoria en la regulación contractual.

Finalmente, la invocación que se efectúa de la sentencia de 3 de febrero de 1994, citada por la parte recurrente en el recurso, no es determinante de la estimación del motivo en la medida en que se refiere a un tema de honorarios profesionales de Arquitectos, en relación con contratos de la Administración y se trata de una materia no examinada en este caso.

OCTAVO

El último de los motivos de casación se fundamenta por la indebida aplicación del artículo 1.124 del Código Civil, en relación con el 1.256 del Código Civil, aludiéndose a las previsiones contenidas en los artículos 19 de la Ley de Contratos del Estado y 50 a 53 del Reglamento General de Contratación del Estado.

Las mismas reflexiones efectuadas en el precedente motivo en relación con el incumplimiento contractual y las previsiones contenidas en el artículo 1.124 del Código Civil, se refieren a esta problemática en la que se invoca nuevamente como derecho supuestamente infringido el artículo 19 de la Ley de Contratos del Estado, que pone de manifiesto como las cuestiones litigiosas surgidas en la interpretación, modificación, resolución y efectos de los contratos administrativos han de ser resueltos por el órgano de contratación competente, cuyos acuerdos ponen fin a la vía administrativa y que serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo

El artículo 1.256 del Código Civil no resulta vulnerado, en la medida en que no se ha dejado a una de las partes unilateralmente la interpretación sobre la validez y el cumplimiento de los contratos, por cuanto que se intentó llegar a acuerdos que pusieran fin a una situación derivada de un incumplimiento contractual que tiene auténtica naturaleza administrativa por la finalidad e interés general subyacente y por el destino de los elementos intervinientes en la contratación, teniendo en cuenta, a este respecto, reciente jurisprudencia de esta Sala, como reconoce la precedente sentencia de esta Sección de 10 de marzo de 1999.

La alegación del artículo 1.124 del Código Civil, respecto de la facultad de resolver las obligaciones que se entiende implícitas en las obligaciones recíprocas cuando uno de los obligados no cumpliere lo que le incumbe, no resulta estar suficientemente acreditada en la cuestión examinada, cuando realmente lo que está pretendiendo la parte recurrente es realizar, al igual que en el precedente motivo, una nueva valoración probatoria para que se estime el motivo casacional.

NOVENO

En la cuestión examinada no han resultado vulnerados los artículos 19 de la Ley de Contratos del Estado y 54 del Reglamento, que son invocados en el motivo, sino que teniendo en cuenta las previsiones del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales en los artículos 66 y 71.2, se está utilizando una prerrogativa que implica por parte de la Administración no cumplir las obligaciones asumidas con la carga de la parte afectada de exigir el cumplimiento del contrato, lo que tiene un claro fundamento en la indiscutible tutela del interés público en la actuación del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la valoración de la legalidad de las decisiones tomadas por la Administración contratante, que concluyen en el pronunciamiento estimatorio adoptado por la Sala de instancia, cuyos criterios procede confirmar.

Finalmente, de no admitirse dicha pretensión y en coherencia con las afirmaciones vertidas en el escrito de oposición por la parte actora en el recurso de casación estaríamos ante un supuesto de enriquecimiento injusto, por cuanto que se prohibe dicho enriquecimiento, en la forma en que ha reiterado el Tribunal Supremo en las relaciones reguladas por el derecho privado y también en las provenientes de derecho público (sentencias de 4 de julio de 1966 y 10 de marzo de 1972) pero incurriría en dicho enriquecimiento la Corporación local de no efectuarse el abono de las cantidades debidas a la entidad actora en la forma reconocida por la sentencia recurrida.

DECIMO

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 6307/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga de 27 de enero de 1997, que estimó el recurso contencioso-administrativo, dejó sin efecto la resolución recurrida y declaró el derecho de la Compañía Malagueña de Aparcamientos, S.A. a ser indemnizada en la cuantía de treinta y cinco millones de pesetas e intereses legales de dicha cantidad desde la fecha del Acuerdo, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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