Contenido y alcance de la autonomía local en el título VIII de la Constitución española
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 31-84 |
Page 31
La provincia como división territorial del Estado en su sentido moderno, con la Diputación provincial como órgano de gobierno de las provincias, nace con la Constitución de Cádiz de 1812, aunque su asentamiento no se produce hasta el Trienio Liberal (1820-1823) y principalmente hasta 1833, fecha en la que en el marco del liberalismo moderado, Javier de Burgos, primer titular del Ministerio de Fomento y gran conocedor del sistema administrativo francés que adopta como modelo, impulsa la aprobación del Real decreto de 30 de noviembre de 1833, con el que se consagra la división de España en provincias. Sobre la base de las antiguas regiones, concibe un mapa territorial dividido en cuarenta y nueve provincias que, a excepción de Álava, Guipúzcoa, Navarra y Vizcaya, mantendrán el nombre de sus capitales respectivas.
Pero aunque la provincia nace con una clara influencia del centralismo francés cumple ya desde este momento una doble función. Una función política como delegación del gobierno y otra de fomento cuyo espacio coincide con lo que más tarde se ha denominado como "intereses peculiares de la provincia". Estas dos funciones son las que convierten al régimen local provincial en un sistema bifronte porque, por un lado, la provincia es división territorial del Estado y circunscripción electoral y, por otro, es también Administración local.
Desde entonces hasta hoy, las provincias han venido desempeñando diferentes roles siempre en función de los intereses políticos de cada momento, pero a su vez se han ido consolidando y han pasado a formar parte de nuestra sociedad sin que por ello hayan dejado de ser continuamente cuestionadas desde diferentes sectores doctrinales y políticos. El arraigo de la provincia después de más de siglo y medio de vigencia es innegable en muchos territorios españoles y tiene una clara manifestación en la frecuencia con la que las personas se suelen identificar más por la provincia que por la región o nacionalidad de procedencia.
El desarrollo histórico de la provincia pone de manifiesto que la emergencia de la división provincial no ha sido el resultado de un proceso dirigido por el centro político sobre la periferia, es decir, de arriba abajo sino que también se impuso
Page 32
desde la base.5 La provincialización del territorio permitió dotar de base legal a unas entidades que a menudo ya eran percibidas como territorios individualizados. La provincia es el resultado de la unión de unas colectividades locales de segundo nivel que se van a situar por encima del municipio y por debajo del Estado y cuyas relaciones con uno y otro van a ser variables a lo largo de la historia. No parece que puede afirmarse entonces que la división provincial de 1833 fuera una ordenación artificial impuesta. En la mayoría de los casos se respetaron los límites de los antiguos reinos y gran parte de las provincias actuales ya tenían a principios del siglo xix una existencia reconocida en el territorio. El problema fue que se intentó reprimir a las regiones que también existían. La represión de los movimientos regionalistas durante el siglo xix y principios del siglo xx favoreció la contraposición entre el carácter descentralizador que se otorgaba a la región frente a la provincia identificada con el centralismo estatal. Esta forma de actuar ha ¡do alimentando el sentimiento de rechazo hacia la provincia por algunas regiones, y que regiones y provincias se contemplen a menudo como realidades excluyentes cuando están llamadas a complementarse.
Hasta el último tercio del siglo xx la organización territorial del Estado va a responder a los calificativos de unitario, fuertemente centralizado y uniforme. En este régimen centralizado la provincia constituía la pieza clave de la organización territorial del Estado. Unido al carácter de entidad local (consolidado en el Estatuto provincial de 1925) con personalidad propia, la provincia mantuvo el de ser la demarcación general para la prestación de los servicios del Estado, al frente de las cuales estaba el gobernador civil, que actuaba como delegado del Gobierno, y el jefe provincial del Movimiento, que era el comisario político encargado de nombrar a los alcaldes de los municipios de la provincia. Sin embargo, esta posición de ente intermedio no implicaba en ningún caso un fortalecimiento de su posición o de la del municipio como entes locales frente al Estado. Por eso no es extraño que todavía hoy la existencia de la provincia se siga identificando con el Estado en lugar de recolocarla en la posición que la Constitución de 1978 y la LRBRL le han querido otorgar. Es importante señalar en este sentido que la provincia es histórica y constitucionalmente parte integrante del Estado, pero es también la base a partir de la cual se crean las comunidades autónomas y a partir de 1978 es una entidad local dotada de autonomía.
En el siglo xxi, las características del modelo de organización territorial han variado notablemente. Frente al Estado unitario se ha consolidado un modelo de Estado compuesto, frente al Estado centralizado surge el Estado descentralizado y autonómico y frente al modelo uniforme surge un modelo más plural y asimétrico. El sistema actual ha dejado atrás la designación de alcaldes y presidentes de la Diputación por el Gobierno y el excesivo control gubernativo sobre sus actos
Page 33
dejando que sean los ciudadanos los encargados de elegir democráticamente a sus representantes locales cada cuatro años. Los servicios que prestan son regulados por el Estado y/o las comunidades autónomas y la descentralización se plantea no sólo entre el Estado y las entidades locales, sino también entre las comunidades autónomas, municipios y provincias. A la vista de las nuevas circunstancias, parece lógico pensar que el papel de la provincia en la actualidad, aunque conserve algunos de los rasgos que la historia le ha imprimido, tenga que ser replanteado. A este propósito se han dirigido los siguientes capítulos de este estudio.
Los preceptos relativos a la Administración local en la Constitución española se reducen casi exclusivamente a los artículos 137,140,141 y 142, repartidos entre los capítulos I y II del título VIII de la norma fundamental. Junto a estos artículos se contienen otros que sólo indirectamente se relacionan con la Administración local (artículos 148.1.2,149.1.18 y 152.3), o redactados de tal forma que parecen exclusivamente dirigidos a las comunidades autónomas, tal como ocurre con los principios de solidaridad y de igualdad de derechos y obligaciones de los españoles en el territorio del Estado (artículos 138 y 139 respectivamente).
La primera impresión que produce la Constitución de 1978 es que cuantitativamente los artículos dedicados a la Administración local son escasos. Sin embargo, esto más que una novedad es una tendencia que ha acompañado a la regulación de la Administración local en la historia constitucional española y de la que también se encuentran ejemplos en el Derecho comparado. Con la única salvedad de la Constitución de 1812, que se mostró muy generosa con el "gobierno interior de las provincias y los pueblos" al dedicarle un título completo y 29 artículos,6 la tónica posterior ha sido la de dedicarle a la Administración local unos pocos artículos. Sin embargo, al margen de los datos estrictamente numéricos, lo verdaderamente significativo de esta cuestión es el papel y las funciones que la Constitución reconoce a las entidades locales en el conjunto del Estado.
Cualitativamente se observa un gran desequilibrio entre los preceptos constitucionales dedicados a las comunidades autónomas y los dedicados a la regulación de las entidades locales, cuestión esta en principio lógica si se tiene en cuenta...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba