Contenido del acto administrativo

El contenido del acto administrativo es el conjunto de elementos que tienen que estar presentes y, por lo tanto, conformar el acto administrativo .

Establece el art. 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA/2015) que:

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Lo anterior supone, por una parte, la necesidad de cumplir con las previsiones establecidas y, por otra, que se ajuste al propósito que se persigue. Ello exige que el contenido de los actos administrativos sea lícito, posible y determinado.

El contenido del acto administrativo tiene que ser conforme a la ley. En caso de no serlo, conforme a las previsiones establecidas en los arts. 47 a 52 LPA/2015 , será nulo o anulable . Es lo que sucede en los supuestos en los que se simula la causa y la finalidad no es lícita (STS de 21 de junio de 1994 ^{[j 1]}).

La nulidad radical del acuerdo impugnado, conforme al artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados); o, subsidiariamente, nos encontraríamos ante un vicio de anulabilidad grave generador de indefensión ( artículo 48.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ) (STS 219/2025, 4 de Marzo de 2025 ^{[j 2]}).

En cuanto al fondo, el contenido del acto administrativo tiene que cumplir con los requisitos que permitan su validez. En este sentido es preciso tener en cuenta que la LPA/2015 al establecer los casos en los que los actos administrativos son nulos de pleno derecho hace referencia a “los que tengan un contenido imposible” ( art. 47.1 c) LPA/2015 ).

El Tribunal Supremo ha señalado que esta imposibilidad:

Tiene que ser “de carácter material o físico” y “originaria”, siendo actos de contenido imposible “los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen” Y “los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable” (STS de 19 de mayo de 2000 ^{[j 3]}).

La imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto (STS, 2 de Noviembre de 2015 ^{[j 4]}).

Es necesario que los actos administrativos tengan un contenido determinado. Así lo ha establecido reiterada doctrina del Tribunal Supremo al señalar que:

Los actos materialmente “ambiguos, imprecisos o ininteligibles” son nulos por ser de cumplimiento imposible y los que presenten la indeterminación de su contenido como defecto formal son anulables por no ser adecuados (idóneos) para alcanzar su fin.

El art. 88 LPA/2015 contiene previsiones específicas en cuanto al contenido de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo.

La obligación a la que se encuentran sometidas las Administraciones públicas de servir con objetividad a los intereses generales imponen que el contenido de las resoluciones sean coherentes y que cuando pongan fin al procedimiento decidan:

Todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo ( art. 88 LPA/2015 ).

La congruencia exige la adecuación entre lo planteado y lo resuelto, sin que sea preciso que la motivación del acuerdo se extienda a todos los razonamientos del recurrente (STS de 5 de febrero de 1993 ^{[j 5]}). En caso contrario nos encontramos ante una incongruencia omisiva. Pero la congruencia también se predica entre la motivación de la resolución y lo que en ella se acuerda (incongruencia interna). El principio de congruencia en el ámbito administrativo va más allá (STS de 26 de noviembre de 1997 ^{[j 6]}) desde el momento en el que se establece que la resolución tiene que resolver no sólo las cuestiones planteadas si no también las que se deriven del procedimiento, planteamiento que viene motivado por las exigencias del interés público (STS de 31 de diciembre de 1990 ^{[j 7]}).

El deber de congruencia con las cuestiones planteadas por los interesados y extendido a todas aquellas que se deriven del procedimiento se encuentra con un límite y es que “en ningún caso” se pueda agravar la situación inicial ( art. 88.2 LPA/2015 ). La reformatio in peius supone:

Cambiar a peor el resultado del objeto del recurso pero nunca cambiar los motivos determinantes de un resultado anulatorio idéntico, dado que entonces no se reforma nada a peor sino a igual (STS de 21 de abril de 1994 ^{[j 8]}).

La agravación objetiva existe, tal como se deriva de la STC 120/1995, de 17 de julio ^{[j 9]}, cuando la decisión de un recurso o concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación jurídica en que queda el recurrente (STS 365/2025, 28 de Marzo de 2025 ^{[j 10]}).

Es preciso que el acto por el que se pone fin al procedimiento contenga la decisión, lo que la administración acuerda, que es, en definitiva, lo que da nombre a la propia resolución. Así lo exige el art. 88.3 LPA/2015 que advierte de la existencia de casos en los que es necesario ( art. 35 LPA/2015 ) mostrar y, por lo tanto, incorporar al contenido de la resolución, la motivación en la que se sustenta esa decisión.

la sola lectura de los preceptos mencionados pone de manifiesto que, como coinciden ambas partes, en ellos se describe un procedimiento administrativo con entidad propia, autónomo e independiente, no subordinado a un procedimiento sancionador, que se inicia de oficio, en el que la Administración ejercita una potestad de inspección, control o intervención susceptible de producir efectos desfavorables (v.gr. la inmovilización o el desprecintado del lote) que culmina con su propia y específica resolución en la que se incorpora una decisión ( art. 88.3 Ley 39/2015 ) (STS 1198/2021, 4 de Octubre de 2021 ^{[j 11]}).

Como garantía para el interesado, es preciso que la resolución exprese “los recursos que contra la misma procedan” ( art. 88.3 LPA/2015 ). Este requisito alcanza a la indicación de los recursos, los órganos ( administrativos o judiciales) ante los que hay que presentarlos así como el plazo del que se dispone. El Tribunal Supremo ha señalado que esta obligación se extiende únicamente a los recursos ordinarios que...