Contenido del acto administrativo
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
El contenido del acto administrativo es el conjunto de elementos que tienen que estar presentes y, por lo tanto, conformar el acto administrativo.
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Contenido
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Establece el art. 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA/2015) que:
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
Lo anterior supone, por una parte, la necesidad de cumplir con las previsiones establecidas y, por otra, que se ajuste al propósito que se persigue. Ello exige que el contenido de los actos administrativos sea lícito, posible y determinado.
Licitud del acto administrativoEl contenido del acto administrativo tiene que ser conforme a la ley. En caso de no serlo, conforme a las previsiones establecidas en los arts. 47 a 52 LPA/2015 , será nulo o anulable . Es lo que sucede en los supuestos en los que se simula la causa y la finalidad no es lícita (STS de 21 de junio de 1994 [j 1]).
Posibilidad del acto administrativoEn cuanto al fondo, el contenido del acto administrativo tiene que cumplir con los requisitos que permitan su validez. En este sentido es preciso tener en cuenta que la LPA/2015 al establecer los casos en los que los actos administrativos son nulos de pleno derecho hace referencia a “los que tengan un contenido imposible” ( art. 47.1 c) LPA/2015 ).
El Tribunal Supremo ha señalado que esta imposibilidad:
Determinación del acto administrativoTiene que ser “de carácter material o físico” y “originaria”, siendo actos de contenido imposible “los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen” Y “los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable” (STS de 19 de mayo de 2000 [j 2]).
Es necesario que los actos administrativos tengan un contenido determinado. Así lo ha establecido reiterada doctrina del Tribunal Supremo al señalar que:
Previsiones específicas del contenido del acto administrativoLos actos materialmente “ambiguos, imprecisos o ininteligibles” son nulos por ser de cumplimiento imposible y los que presenten la indeterminación de su contenido como defecto formal son anulables por no ser adecuados (idóneos) para alcanzar su fin.
El art. 88 LPA/2015 contiene previsiones específicas en cuanto al contenido de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo.
Congruencia del acto administrativoLa obligación a la que se encuentran sometidas las Administraciones públicas de servir con objetividad a los intereses generales imponen que el contenido de las resoluciones sean coherentes y que cuando pongan fin al procedimiento decidan “todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo” ( art. 88 LPA/2015 ).
La congruencia exige la adecuación entre lo planteado y lo resuelto, sin que sea preciso que la motivación del acuerdo se extienda a todos los razonamientos del recurrente (STS de 5 de febrero de 1993 [j 3]). En caso contrario nos encontramos ante una incongruencia omisiva. Pero la congruencia también se predica entre la motivación de la resolución y lo que en ella se acuerda (incongruencia interna). El principio de congruencia en el ámbito administrativo va más allá (STS de 26 de noviembre de 1997 [j 4]) desde el momento en el que se establece que la resolución tiene que resolver no sólo las cuestiones planteadas si no también las que se deriven del procedimiento, planteamiento que viene motivado por las exigencias del interés público (STS de 31 de diciembre de 1990 [j 5]).
Reformatio in peius del acto administrativoEl deber de congruencia con las cuestiones planteadas por los interesados y extendido a todas aquellas que se deriven del procedimiento se encuentra con un límite y es que “en ningún caso” se pueda agravar la situación inicial ( art. 88.2 LPA/2015 ). La reformatio in peius supone “cambiar a peor el resultado del objeto del recurso pero nunca cambiar los motivos determinantes de un resultado anulatorio idéntico, dado que entonces no se reforma nada a peor sino a igual” (STS de 21 de abril de 1994 [j 6]).
Decisión del acto administrativoEs preciso que el acto por el que se pone fin al procedimiento contenga la decisión, lo que la administración acuerda, que es, en definitiva, lo que da nombre a la propia resolución. Así lo exige el art. 88.3 LPA/2015 que advierte de la existencia de casos en los que es necesario ( art. 35 LPA/2015 ) mostrar y, por lo tanto, incorporar al contenido de la resolución, la motivación en la que se sustenta esa decisión.
Indicación de los recursos procedentes del acto administrativoComo garantía para el interesado, es preciso que la resolución exprese “los recursos que contra la misma procedan” ( art. 88.3 LPA/2015 ). Este requisito alcanza a la indicación de los recursos, los órganos ( administrativos o judiciales) ante los que hay que presentarlos así como el plazo del que se dispone. El Tribunal Supremo ha señalado que esta obligación se extiende únicamente a los recursos ordinarios que puedan interponerse (STS de 19 de febrero de 1996 [j 7]).
Jurisprudencia destacadaLa nulidad de pleno Derecho de la adjudicación producida formalmente en el Acuerdo del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira de 23 junio 1987 por ser simulada su causa e ilícita la finalidad perseguida con esta adjudicación por ser de imposible cumplimiento no conlleva como aduce la Corporación apelante una desviación de poder sino un acto ilícito consecuente a un negocio jurídico con simulación absoluta, toda vez que la causa falsa aludida no puede ser sustituida por otra verdadera y cierta sin que ello implique que pueda hacerse una valoración de la actuación del Sr. Alcalde...
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