Contencioso-administrativa: El silencio administrativo positivo
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. |
| Páginas | 1323-1336 |
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Una reciente sentencia de la Sala 4.a (en la que ha sido ponente Fernández Hernando) plantea una vez mas el problema del silencio administrativo positivo y sus efectos vinculantes respecto a la actuación administrativa ulterior. Me refiero a la sentencia de 20 de mayo de 1966.
A la vista de esta sugestiva sentencia, que, siguiendo una línea de progresiva doctrina jurisprudencial de la Sala 4.a del Tribunal Supremo, ha sentado una correcta doctrina al aceptar los Considerandos de la sentencia apelada de la Audiencia de La Coruña, vamos a ocuparnos, una vez más, de las cuestiones que plantea el llamado silencio positivo 1.
Sabido es que, por los riesgos que supone el efecto positivo del silencio de la Administración, no se admite con carácter general. Garrido Falla, refiriéndose al tema, reflejó así lo que es opinión general de la doctrina: «Que la solución es lógicamente absurda y que, además puede conducir a perjuicios irreparables para la Administración pública es algo indiscutible. Bastará en muchos casos la negligencia o falta de celo de los funcionarios adminis-Page 1324trativos para que los particulares es conviertan en administradores; cualquier petición, incluso la más absurda, de un particular, puede convertirse en un título jurídico a su favor por el solo hecho de que un plazo ha transcurrido. Pero hay más aún: puede presumirse desde ahora que esta institución no tendrá eficacia práctica alguna en orden a los extraordinarios beneficios que parecen concederse a los particulares. En efecto, una vez que se haya producido el silencio con valor estimatorio, ¿cómo obligar a la Administración a que ejecute dicho acto administrativo tácito?» 2.
Ahora bien, existen supuestos en que la interpretación afirmativa de la inactividad de la Administración no sólo no ofrece riesgo alguno, sino que resulta necesaria. Viene a ser una imposición de la naturaleza de los supuestos.
Tal es el caso de la intervención administrativa de la actividad de los particulares. Cuando, a través de la intervención, se condiciona la actividad privada a la obtención de una licencia, autorización o permiso del organo administrativo, en el procedimiento incoado por el particular para llevar a cabo la actividad sujeta a limitación, el transcurso de un prudente período de tiempo sin que se notifique resolución ha de interpretarse en sentido estimatorio, a fin de que el particular pueda desarrollar normalmente sus actividades. Otra cosa supondría unos gravísimos perjuicios al administrado.
- Constituyendo el silencio con efecto afirmativo un supuesto .especial dentro del silencio administrativo, únicamente será admisible en los supuestos que expresamente señale el Ordenamiento jurídico. Como dice una sentencia de 18 de mayo de 1964, «la doctrina del silencio administrativo nació como un medio de facilitar a los interesados la interposición de recursos, entendiendo desestimadas sus peticiones cuando sobre éstas no resolviere la Administración, causándoles perjuicios con su desidia, pero, enPage 1325 cambio, el silencio positivo es una institución peligrosa para los intereses públicos, a los que puede causar trastornos esa misma desidia, y por eso en el artículo 38 de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa, así como en los artículos 94 y 95 de la Ley de procedimiento administrativo, se ha establecido que el silencio administrativo negativo es la regla general, y únicamente cuando un precepto expreso de la Ley lo disponga se podrá aplicar el silencia administrativo positivo». Y otra de 8 de mayo de 1965 (ponente: Fernández Hernando) dice: «Si bien la teoría del silencio administrativo se ha formulado, normalmente, en el sentido de refutar la inactividad de la Administración, significa una desestimacóri al efecto de deducir frente a la denegación presunta el correspondiente recurso (arts. 94 de la Ley de procedimiento administrativo y 38 de la de la jurisdicción contencioso-administrativa), se admite también la excepción de silencio postivo cuando así se establezca por disposición expresa» (art. 95 de la Ley de procedimiento administrativo). La Ley de procedimiento administrativo, artículo 95, no contiene una regulación unitaria y admite todos los casos de silencio que se establezcan por disposición expresa. ¿Cuáles son los supuestos de silencio positivo? En el proyecto remitido a las Cortes por el Gobierno figuraba el supuesto más característico del silencio positivo: el artículo 99, párrafo primero, apartado a) del proyecto señalaba el caso de las «autorizaciones previas al ejercicio de derechos subjetivos, salvo si estuviera dispuesto lo contrario o fuese discrecional su otorgamiento.» Inexplicablemente, en el texto definitivo de la Ley se ha suprimido dicho supuesto, con lo que los casos de silencio positivo han quedado reducidos a los siguientes:
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Que se establezcan por disposición expresa.
Como dice la sentencia de 18 de mayo de 1964 (ponente: Docavo), «el silencio negativo es la regla general, y únicamente cuando un precepto expreso de la Ley lo disponga se podrá aplicar el silencio administrativo positivo».
Es indudable que el precepto se refiere a aquellos casos en que así se regule para materias determinadas, y no a aquellos preceptos anteriores que preveían el silencio administrativo, con carác-Page 1326ter general, como el Reglamento de procedimiento administrativo ¡del Ministerio de Trabajo, que ha sido derogado. .: Uno de los supuestos característicos del silencio positivo es el regulado en el artículo 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, al que remite el artículo 165, párrafo segundo, de la Ley del Suelo, de 12 de mayo de 1956. En el apartado 5.° de dicho artículo 9.° se dice que «las licencias para el ejercicio de actividades personales, parcelaciones en sectores para los que exista aprobado plan de urbanismo, obras e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos, habrán de otorgarse o denegarse en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de matadpros, mercados particulares y, en general, grandes establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud hubiere ingresado en el Registro general». Y el apartado 7.° del mismo artículo dice: «Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5.°, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiera notificado resolución expresa: o) El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la...
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