Contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Registrador de la Propiedad. |
| Páginas | 957-968 |
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El recurso centra el acto expreso dictado después de la denegación presunta por silencio administrativo
El trascendental paso que supuso en nuestro Ordenamiento jurídico la entrada en vigor de la LJ dependía en buena parte de la reacción de la doctrina jurisprudencial ante sus innovadores preceptos. Se ha dicho, con razón, que «la experiencia demuestra que una magistratura capacitada puede administrar una justicia impecable con un instrumento procedimental deficiente, y viceversa, que el mejor procedimiento sobre el papel no impedirá los mayores abusos si los funcionarios judiciales a quienes su manejo se encomiende son inmorales o ineptos» 1.
De aquí que, al ocuparse dos tesis doctorales francesas del nuevo texto legal español, después de valorar el paso decisivo que el mismo supuso, sus autores se preguntaran hasta qué punto los jueces responderían a la llamada del legislador 2.
Esta preocupación era aún más explicable si se recordaba la jurisprudencia anterior a la nueva Ley, que no sólo no había sabido alcanzar las conquistas que en orden a las garantías del administrado había alcanzado la jurisprudencia dePage 958 otros países, sino que con un formalismo a todas luces censurable había cercenado y limitado lamentablemente aquellas garantías elementales 3.
Hoy, con la perspectiva de casi ocho años de aplicación de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, podemos afirmar rotundamente el éxito de la nueva Ley, gracias al afán de superación de una jurisprudencia que cada día ofrece una más depurada técnica, al mismo tiempo que es mas generosa con las garantías del administrado, facilitando el acceso a la jurisdicción en parcelas antes vedadas por aquel exagerado formalismo.
No quiere esto decir que, en algunos momentos, no existan todavía atisbos de la vieja tradición. Pero, afortunadamente, los desaciertos procuran enmendarse, y las desviaciones procesales son corregidas, elaborándose una doctrina jurisprudencial que constituye digno cumplimiento del texto que venía interpretando.
Hoy vamos a ocuparnos de un tema que no puede ser más expresivo para calibrar hasta qué punto se da ese afán de superación de que antes hablábamos corrigiéndose una de las desviaciones más lamentables en que había incurrido nuestra jurisprudencia: la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo contra la resolución expresa dictada después de transcurrir el plazo para deducir el recurso contra la denegación presunta en virtud de silencio administrativo.
Con anterioridad a la LJ, la jurisprudencia se había enfrentado con los problemas siguientes que planteaba la doctrina del silencio administrativo: 1.° Si la Administración pública perdía la competencia para resolver una vez transcurrido el plazo del silencio administrativo. 2.° Si la resolución expresa dictada, transcurrido dicho plazo, rehabilitaba el plazo para recurrir.
Examinaremos la jurisprudencia recaída sobre cada uno de ellos y la posición de la doctrina.
En la doctrina del Tribunal Supremo prevaleció la tesis negativa, fundada principalmente en la doctrina de la irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos. El transcurso del plazo del silencio administrativo-dice, por ejemplo, la sentencia de 12 de julio de 1928-determina la firmeza del acuerdo impugnado, por lo que, en virtud del principio de que la Administración no puede ir jurídicamente contra sus propios actos creadores de derechos, se deduce la imposibilidad de resolver transcurrido dicho plazo.Page 959
Hay que reconocer que algún autor consideró correcta aquella doctrina. Así. Martínez Useros consideraba que la Administración únicamente podía confirmar el silencio en una nueva resolución, pero no revocarla mediante acto estimatorio 4. Pero la generalidad de la doctrina censuró aquel criterio jurisprudencial, al menos en cuanto se referia al silencio negativo. Resultaba admisible y correcta aplicada al llamado silencio positivo, pero no si se refiere a aquél; en este supuesto ha de considerarse que la Administración no pierde su competencia para resolver, aun cuando transcurra el plazo para que se presuma denegada la petición o recurso por silencio administrativo, si bien se discutía el momento en que perdía la competencia como consecuencia de impugnación ante la jurisdicción competente 5.
Si bien respecto al punto anterior existia alguna sentencia que discrepaba de la doctrina más general, respecto del que ahora se plantea, la doctrina era unánime: si la Administración resolvía expresamente después de transcurrir los plazos de silencio, tal resolución no podía producir el efecto de «rehabilitar» los plazos para recurrir.
El argumento esgrimido por la jurisprudencia no era otro que la aplicación al caso concreto planteado de la doctrina del acto confirmativo: si el silencio supone una resolución presunta, que ha existido, toda denegación expresa ulterior era una reproducción de la anterior consentida y firme. Por otro lado, como los plazos son improrrogables, no podía admitirse que una resolución expresa confirmatoria pudiera suponer una ampliación, prórroga o rehabilitación del plazo fatal que empezaba a computarse desde la denegación presunta.
La crítica de la doctrina fue también general. Y para ello utilizó, fundamentalmente, dos argumentos básicos 6:
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Por un lado, la naturaleza del silencio administrativo. Si el silencio administrativo era una garantía establecida por la Ley en favor del administrado para defenderse de la pasividad de la Administración, presuponiendo la existencia de un acto a los solos efectos de su impugnación ulterior, era incuestionable la facultad del interesado de esperar a que el órgano administrativo cumpliera con su obligación de resolver expresamente, momento en que empezaría a correr el plazo para recurrir.Page 960
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Pero, además, existe otro argumento. Asi, Garrido Palla afirmaba: «Hay que advertir que, incluso admitiendo los supuestos teóricos en que se basa normalmente la doctrina del silencio administrativo, es decir, admitiendo que ha existido una resolución anterior tácita, la solución a que la jurisprudencia ha llegado es perfectamente criticable. Ya puso de relieve Pérez Serrano el contraste que supone la rigurosidad que a veces se ha exigido en materia de motivación y notificación de los actos administrativos, con la benevolencia del trato otorgado a la resolución tácita que. por supuesto, ni está motivada ni ha sido notificada en forma. A partir, sobre todo, de la doctrina de los defectos en la notificación, podría llegarse muy bien a la consecuencia de que sólo se produce, en su caso, la notificación en forma cuando hay resolución expresa tardía y, por consiguiente, sólo a partir de ese momento deben contarse los plazos para la utilización del recurso revisor» 7.
La LJ primero, y la LPA después, supusieron una rectificación de la doctrina jurisprudencial tradicional. Partiendo de la errónea posición de la jurisprudencia, trataron de superarla, redactando sus preceptos de modo que no pudiera ofrecer dudas la significación del silencio administrativo y las consecuencias prácticas derivadas de la misma. Así se proclamaron estos principios y normas esenciales :
La naturaleza del silencio administrativo como institución de garantía del administrado se reconoce expresamente en el preámbulo de la LJ (apartado IV, 2), que, como todos los preámbulos de disposiciones, constituye-según reiterada jurisprudencia-fuente de interpretación auténtica de sus preceptos. En el preámbulo se dice literalmente: «La Ley instituye un régimen general de silencio administrativo, mediante el cual, transcurrido cierto plazo, puede presumirse por el interesado la existencia de un acto que le permita el acceso, si lo desea, a la jurisdicción contencioso-administrativa. Acudir a ella se considera como una facultad y no como una obligación, con lo cual se restituye la figura del silencio administrativo al sentido que propiamente se le atribuyó originariamente, de garantía para los administrados frente a las demoras de la Administración. El silencio administrativo, ciertamente, no puede ser conceptuado como un medio a través del cual la Administración pueda eludir su obligación de motivar las decisiones, como vendría a ser si por el silencio quedara exenta del deber de dictar un proveído expreso, debidamente fundado» 8.
Tan expresivas declaraciones hubieran sido más que suficientes para superar la doctrina jurisprudencial anterior. Pero, además, los textos legales sancionaron en normas concretas las consecuencias que de aquella declaración sé derivaban. Así...
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