STS, 6 de Mayo de 2004

PonenteEduardo Espín Templado
ECLIES:TS:2004:3081
Número de Recurso6824/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución 6 de Mayo de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil cuatro.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 6.824/2.000, interpuesto por la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA, representada por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 13 de junio de 2.000 en el recurso contencioso-administrativo número 376/1.999, sobre obtención de información de carácter contable y económico-financiera y remisión a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico para el ejercicio de sus funciones.

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimatoria del recurso promovido por la Federación Empresarial de la Industria Eléctrica contra la Circular 4/1998, de 30 de julio, de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, sobre obtención de información de carácter contable y económico-financiera.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de septiembre de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Federación Empresarial de la Industria Eléctrica compareció en forma en fecha 8 de noviembre de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 8.1. séptima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico,

- 2º, por infracción del artículo 8.2 de la citada Ley de Regulación del Sector Eléctrico, y

- 3º, por infracción del artículo 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a derecho por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare nula la Circular impugnada y la deje sin efecto con cuantas consecuencias en derecho procedan.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 19 de abril de 2.002.

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la impugnada y se impongan las costas causadas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 24 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de mayo de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Interpone este recurso de casación la Federación Empresarial de la Industria Eléctrica contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, de 13 de junio de 2.000, que desestimó el recurso que dicha entidad había entablado contra la Circular 4/1998 de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, de 10 de noviembre de 1.998, sobre obtención de información contable y económico financiera.

La Sentencia impugnada funda su fallo en las siguientes razones:

"SEGUNDO.- Como cuestión previa y en relación con la naturaleza de las Circulares o Instrucciones, ha de advertirse que la doctrina legal (por todas, Sentencias de 24 de mayo de 1989, 5 de julio de 1995, 30 de julio y 20 de diciembre de 1996, 10 de febrero de 1997 y 8 de mayo de 1998) señala que tales son en sentido propio aquellas que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que como manifestación de la jerarquía normativa (artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) se hallan dirigidas a órganos que se encuentran en relación jerárquica respecto de quien las imparte, a los que obliga sólo en función de la obediencia propia e inherente a tal relación de supremacía, por lo que no forman parte del ordenamiento jurídico, aunque pueden incidir en los intereses de los particulares al fijarse mediante ellos criterios de actuación a los titulares de los órganos subordinados, cuyos terceros particulares evidentemente pueden desconocer tales criterios mediante el ejercicio de los medios de impugnación que habilita el ordenamiento jurídico, lo que supone, en otras palabras, la mera ejecución entendida como aplicación de las normas preexistentes.

TERCERO

Ahora bien, tal configuración se corresponde con las circulares "ad intra" de la Administración, que, efectivamente, no innovan el ordenamiento ni, en consecuencia, gozan de carácter reglamentario, y cuyos efectos generales quedan tamizados o limitados de la forma expuesta. No es esa la naturaleza de la norma ahora impugnada, publicada en el Boletín Oficial del Estado y con cobertura en una disposición de rango legal.

Efectivamente, el artículo 8.2 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, faculta a la Comisión para que pueda recabar de los sujetos del sector eléctrico cuanta información resulte precisa en el ejercicio de sus funciones, atribuyéndole a tal fin la potestad de dictar circulares, que deberán ser publicadas en el "Boletín Oficial del Estado", en las que se establezca de forma detallada y concreta el contenido de la información que se solicita y se especifique la función para cuyo desarrollo se precisa dicha información y el uso que se pretende hacer de ella. Y ello es así por cuanto el artículo 8.1.13ª de la misma Ley atribuye a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico la función de velar por que las actividades a que se refiere se lleven a cabo en régimen de libre competencia, su función 15ª, incluida en el mismo precepto, le atribuye la de autorizar las participaciones realizadas por sociedades con actividades que tienen la consideración de reguladas en cualquier entidad que realice actividades de naturaleza mercantil, a su vez su artículo 14.3 dispone la necesidad de obtener autorización previa para la toma de participaciones en sociedades que lleven a cabo actividades en otros sectores económicos distintos al eléctrico, con la necesidad de remisión periódica de información que ello comporte. Este marco legal, justificativo del acuerdo combatido, ha quedado confirmado, en los aspectos ahora de interés, por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, que deroga el artículo 8 de la Ley 54/1997, antes reflejado, y su Disposición Adicional Undécima, apartado tercero, recoge las funciones de la Comisión Nacional de Energía, completada ulteriormente por la Disposición Transitoria 13ª de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en la que se determina que durante el periodo transitorio al que se refiere la disposición transitoria décima de la Ley 34/1998 (hasta abril del año en curso), la Comisión Nacional del sistema Eléctrico ejercerá las funciones atribuidas a la Comisión Nacional de Energía en relación con el sector eléctrico.

Sentada claramente la justificación del acuerdo impugnado, resulta claro que la transparencia del sector eléctrico y las funciones de la Comisión se cohonestan con la regulación contenida en la Circular, que propende no sólo al interés general, sino, incluso, a los particulares de los propios operadores empresariales del sector, no precisando una habilitación expresa en Real Decreto u Orden Ministerial, ya que, como queda dicho, tal cobertura la obtiene directamente de una Ley formal, con efectos "ad extra" de la Administración gracias tanto a su materialidad, que no es menester pormenorizar ahora en detalle, y a la propia publicidad de que es objeto (inserción en el Boletín Oficial del Estado).

CUARTO

Por otra parte, no es dable objetar que la Circular cuestionada suponga la introducción solapada de una especialidad o innovación contable, cuando unicamente contempla (Apartado Segundo) una concreción o detalle de datos deducibles de las contabilidades de las empresas que bajo ningún punto de vista implican una alteración de los principios contables previstos en la Adaptación Sectorial del Plan General Contable al Sector Eléctrico (Real Decreto 437/1998, de 20 de marzo), cuya finalidad es sustancialmente mercantil, al margen de la que inspira la Circular, centrada en la mejor fundamentación de las decisiones regulatorias del sector eléctrico que se atribuyen a la Comisión. Esta aseveración queda respaldada por la mera transcripción literal del Apartado Segundo de la Circular [...]" (fundamentos de derecho segundo a cuarto)

SEGUNDO

El recurso se articula en tres motivos, todos ellos al amparo de del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por la supuesta infracción de los apartados 1.7ª y 2 del artículo 8 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (motivos primero y segundo), así como del artículo 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (motivo tercero).

Los dos primeros motivos pueden examinarse conjuntamente puesto que la argumentación que en ellos se expone se encuentra estrechamente relacionada. En efecto, la tesis de la entidad actora consiste en que la Sentencia impugnada reconoce expresamente en los fundamentos de derecho segundo y tercero que la Circular objeto del recurso contencioso "tiene el carácter de una verdadera disposición general que encuentra su habilitación legal directamente en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico". Sin embargo, el artículo 8.1.7 de la citada Ley, que regula las circulares-disposiciones generales, no contempla la posibilidad de dictar circulares de desarrollo de la Ley, sino únicamente de los Reales Decretos y Órdenes Ministeriales, que son las disposiciones que han de habilitar a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico para dictar circulares-disposiciones generales. Consecuencia de lo anterior sería que al tratarse la Circular impugnada de una circular-disposición general pese a haberse dictado al amparo del artículo 8.2 y no del 8.1.7 de la Ley del Sector Eléctrico, la misma sería ilegal, y la propia Sentencia habría infringido ambos preceptos: por omitir la aplicación del artículo 8.1.7 de la Ley de Regulación del Sector Eléctrico (primer motivo) y por aplicación indebida del artículo 8.2 (segundo motivo).

TERCERO

No tiene razón la parte actora y ambos motivos deben ser desestimados. El artículo 8 de la Ley del Sector Eléctrico regula las funciones de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico. En su apartado 1.7º le atribuye la competencia para

"dictar Circulares de desarrollo y ejecución de las normas contenidas en los Reales Decretos y las Ordenes del Ministerio de Industria y Energía que se dicten en desarrollo de la presente Ley, siempre que estas disposiciones le habiliten de modo expreso".

En su apartado 2, primer párrafo, indica que

"La Comisión Nacional del Sistema Eléctrico podrá recabar de los sujetos a que se refiere el artículo 9 de la presente Ley cuanta información resulte precisa en el ejercicio de sus funciones. Para ello la Comisión dictará Circulares que deberán ser publicadas en el Boletín Oficial del Estado, en las cuales se expondrá, de forma detallada y concreta, el contenido de la información que se vaya a solicitar, especificando de manera justificada la función para cuyo desarrollo es precisa tal información y el uso que se pretende hacer de la misma".

En primer lugar, en ningún caso puede decirse que la Sentencia impugnada afirme que la Circular en cuestión sea una verdadera disposición general. Lo que sí afirma de manera clara y con toda razón es que la misma no puede equipararse a las circulares o instrucciones internas en sentido propio "que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que como manifestación de la jerarquía normativa (artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) se hallan dirigidas a órganos que se encuentran en relación jerárquica respecto de quien las imparte..." (fundamento de derecho segundo) y que "tal configuración se corresponde con las circulares "ad intra" de la Administración, que, efectivamente, no innovan el ordenamiento ni, en consecuencia, gozan de carácter reglamentario, y cuyos efectos generales quedan tamizados o limitados de la forma expuesta. No es esa la naturaleza de la norma ahora impugnada, publicada en el Boletín Oficial del Estado y con cobertura en una disposición de rango legal." (fundamento de derecho tercero).

Ahora bien, afirmar que la Circular impugnada no es una circular administrativa ad intra, no supone atribuir a aquélla todos los rasgos que se niegan a tales circulares internas. La diferencia que claramente quiere marcar la Sala de instancia es la de que las Circulares como ésta tienen efectos ad extra y vinculan directamente a determinados sujetos de derecho (constituyen propiamente un requerimiento de información dirigido a los sujetos que se especifican en el artículo 9 de la propia Ley del Sector Eléctrico), para lo cual cuentan precisamente con una expresa habilitación legal en el artículo 8.2 de la mencionada Ley (in fine del fundamento de derecho tercero). No es propio de esta sede aventurar la naturaleza dogmática de dichas disposiciones, pero lo que es claro es que tiene razón la Sala de instancia cuando señala que no se trata de circulares internas de la Administración, puesto que vinculan a los sujetos externos a los que se dirigen y ello en virtud de una expresa habilitación legal.

Siendo esto así es evidente que ambos motivos deben decaer, puesto que no se trata de circulares dictadas en aplicación del artículo 8.1.7 -en cuyo caso efectivamente serían contrarias a la Ley del Sector Eléctrico, que sólo las permite bajo habilitación de los Reales Decretos y Órdenes de desarrollo de la propia Ley-, sino circulares informativas aprobadas por la Comisión Nacional del Mercado Eléctrico al amparo del artículo 8.2 de la Ley.

Para fundamentar su recurso, la entidad actora hubiera tenido que acreditar -más allá de atribuir a la Sala de instancia una posición que no se mantiene en la Sentencia recurrida- que el propio contenido de la Circular no se acomoda a la naturaleza de las circulares informativas contempladas en el artículo 8.2 de la Ley del Sector Eléctrico, lo que sólo se trata de hacer en relación con el punto cuatro de la Circular en el motivo de casación tercero, que examinamos en el siguiente fundamento de derecho.

Por lo demás, un somero examen del contenido completo de la Circular muestra que la misma no excede la habilitación legal contenida en el citado artículo 8.2 de la Ley del Sector Eléctrico. En efecto, el punto primero de la Circular especifica los sujetos que deben remitir la información requerida, mientras que el punto segundo es el que establece la información trimestral y anual a remitir, sin que pueda afirmarse que el carácter periódico de la obligación o que su contenido, en un examen liminar del mismo, excedan el alcance de la habilitación legal. El punto tercero se limita a prever la posibilidad de requerir ulterior información. El cuarto, relativo al eventual carácter confidencial de la información, se examina en el siguiente fundamento de derecho. El quinto punto señala las funciones legales de la Comisión para cuyo cumplimiento se requiere la información - según exige el propio artículo 8.2, primer párrafo de la Ley del Sector Eléctrico-, mientras que, finalmente, los puntos sexto y séptimo se limitan a reiterar facultades ya previstas en la referida Ley.

CUARTO

El tercer motivo se funda en la supuesta infracción del artículo 23.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, por vulneración del principio de reserva de Ley, infracción que, según la actora, sería particularmente evidente en el punto cuarto de la Circular.

Este aspecto ha sido examinado en nuestra Sentencia (recurso de casación 5.876/2.000) con ocasión de otra Circular de la Comisión Nacional del Sector Eléctrico literalmente coincidente en este punto con la aquí impugnada. Pues bien, como decimos en dicha Sentencia, basta examinar el contenido del apartado cuarto de la Circular para comprender que el objeto del mismo es determinar el uso que se ha de hacer de la información recabada, calificando cual tiene carácter confidencial y cual no, imponiendo además condiciones a su difusión, en el mismo sentido previsto en el artículo 8.2. No se trata, por tanto, de regular "ex novo" materia alguna no prevista en la Ley o reservada a la Ley, ya que en la Circular no se define lo que es confidencial y lo que no lo es, sino el distinto tratamiento procedimental que tiene cada una de estas dos categorías. Por consiguiente, al no regularse en ella lo que debe entenderse por confidencial, sino sólo el uso que se pretende hacer de la información recabada, la Comisión se ha limitado a regular su propia competencia. Incluso la difusión de la información totalmente despersonalizada no infringe el régimen de tratamiento, recogida y cesión de datos personales, pues la Ley Orgánica 5/92, de 29 de octubre, reguladora del Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal, permite recabar a las Administraciones Públicas datos personales sin consentimiento de los afectados cuando actúen en el ámbito de su competencia (artículo 6.2), y su difusión totalmente despersonalizada a efectos estadísticos está admitida en el artículo 20 de la Ley 12/89, de 9 de mayo, sobre función estadística pública.

QUINTO

Al rechazarse todos los motivos en que se funda el recurso procede desestimar éste. De acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, se imponen las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la Federación Empresarial de la Industria Eléctrica contra la sentencia de 13 de junio de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo 376/1.999. Se imponen las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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