La función consultiva en el sistema constitucional español: Consejo de Estado y Consejos Consultivos autonómicos

AutorVicente Carrido Mayol
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Constitucional de la Universirar de Valencia. Consejero Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana
Páginas917-927

Page 917

Que la función consultiva goza de gran tradición en España lo pone de manifiesto la larga trayectoria del Consejo de Estado, que durante casi cinco siglos de existencia, aun con diferentes funciones y variablecomposición, ha venido desempeñando un papel fundamental de asesoramiento al Gobierno en asuntos de indudable importancia.

Pero bajo la vigencia de la Constitución de 1978, la función consultiva ha adquirido un notable relieve, no sólo por las numerosas materias que son objeto de dictamen del Consejo de Estado, sino también por la Constitución de órganos consultivos equivalentes en varias Comunidades Autónomas, a los que sus respectivas leyes de creación atribuyen funciones, en relación con determinadas mate-riasde especial trascendencia, incluso mayores, en algún supuesto, que lasque tiene encomendadas el Alto Cuerpoconsultivo del Estado.

Lacoexistencia del Consejo de Estado con los Consejos Consultivos autonómicos ha alteradoel panorama de la función consultiva en España, de igual manera que el ejercicio del derechoa la Autonomía por partede las nacionalidades y regiones ha desembocado en una nueva estructura del Estado, hasta ahora desconocida.

I ¿Qué función consultiva?

La Constitución disponeen su arto 107 que el Consejo de Estado esel supremo órganoconsultivo del Gobierno. De esta prescripción constitucional cabe deducir, como advierte GARCíA ÁLVAREZ 1, que la Constitución prevé un órgano, separado de la Administración, de asesoramiento al Gobierno, que ha de serregulado por una Ley Orgánica. Pero no predetermina un modelo concreto de Consejo de Estado. Por tanto, sería constitucionalmente posible que «el supremo órgano consultivo del Gobierno» tuviera una estructura, composición y funcionesdiferentes a las que establece la Ley Orgánica 311980, de 3 de abril, promulgada en cumplimiento de lo dispuesto en el arto 107 del texto constitucional.

Dicha norma atribuye al Consejo de Estado la competencia de emitir dictámenes en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros, o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes, enumerando una extensa lista de materias sobre las que preceptivamente debe

Page 918

ser consultado, todas ellas relacionadas con expedientes tramitados por la Administración. Ello ha llevado a algunos autores a propugnar un replanteamiento de la función constitucional del Consejo de Estadocomo «órgano consultivo en asuntos de gobierno», en lugar de su actual papel como «órgano de control en materias de administración» 2, habida cuenta que el art. 107 de la Constitución no habla nide órgano de control de la Administración Pública ni de órgano de garantía de los derechos de los ciudadanos, sino de órgano consultivo del Gobierno 3.

Sin embargo, no podemos olvidar que junto a los asuntos de preceptiva consulta, tanto el Gobierno de la Nación con respecto al Consejo de Estado como los Gobiernos de las Comunidades Autónomas que cuentan con órganos consultivos propios pueden someter a su consulta cualquier asunto, con carácter facultativo, de tal forma que, desde esta perspectiva, estamos ante una función consultiva en «asuntos de gobierno».

Ahora bien, si es cierto que la competencia de los órganos consultivos, tal y como aparecen legalmente configurados, trasciende a la de mera consulta en asuntos de gobierno, no hay unanimidad a la hora de calificarla como «de control de la Administración» 4.

El dictamen del órgano consultivo es el último trámite del expediente administrativo, inmediato anterior a la adopción de la resolución del mismo. Se emite tras la propuesta de resolución, y no cabe incorporar, después, otros informes o documentos, so pena de que el acto resolutorio pueda ser declarado nulo en ulterior vía jurisdiccional 5; y no sólo eso, sino que, como indica el Tribunal Su-

Page 919

premo 6, el órgano competente para resolver debe tener en cuenta el contenido del dictamen a la hora de decidir lo que estime procedente.

La función consultiva comporta, pues, una colaboración con la Administración -en muchas ocasiones, necesaria- en la conformación a Derecho de sus actuaciones. No es que la Administración desarrolle su actividad inobservando voluntariamente el ordenamiento jurídico, pero dentro del complejo sistema de garantías establecido en favor del ciudadano y, obviamente, del interés general, del conjunto de la sociedad, se ha querido que un órgano externo a la misma, dotado de Autonomía orgánica y funcional, integrado por profesionales de probada experiencia que ejercen su función con independencia, exprese su parecer sobre lo actuado por la Administración, en estrictos términos de legalidad, analizándolo a la luz del ordenamiento jurídico aplicable.

Lo habitual es que los árganos consultivos dictaminen en términos de legalidad, esto es, examinando el expediente sometido a consulta y su correspondiente propuesta de resolución a la luz del ordenamiento jurídico, sin entrar en consideraciones que, especialmente en asuntos sobre anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones de carácter general, sean propias del ámbito político, reservado al Gobierno.

Sólo el Consejo de Estado tiene legalmente reconocida la facultad de valorar aspectos de oportunidad y conveniencia «cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines» (art. 2.2 de la Ley Orgánica 311980, de 22 de abril).

Los Consejos Consultivos autonómicos tan sólo pueden valorar aspectos de oportunidad y conveniencia excepcionalmente, y sólo si así lo solicita la autoridad consultante, como así se dispone en las distintas leyes reguladoras de los mismos.

Ello no obstante, no hay que olvidar que, por lo general, pueden elevar al Gobierno las mociones que estimen oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones les sugiera. Además, la Memoria anual que deben elaborar para su presentación a sus respectivos Gobiernos es un instrumento idóneo que suele utilizarse para exponer sugerencias que, en ocasiones, exceden del estricto análisis jurídico que habitualmente realizan.

Pero lo relevante es que, con su intervención, los órganos consultivos están cooperando a la consecución de una resolución acertada y, desde luego, ajustada a Derecho. Y con su actuación continuada crean una Doctrina Legal que puede servir -y de hecho está cumpliendo dicha función- de guía, de dirección jurídica, a los distintos órganos de la Administración que deben resolver los asuntos que tienen encomendados.

Téngase en cuenta que el dictamen de los Consejos Consultivos no es, salvo alguna excepción, vinculante 7, y que, en consecuencia, la autoridad consultante puede atender o no lo que en el mismo se le indica, por lo que difícilmente puede considerarse que se está controlando, pues todo control lleva consigo una consecuencia inmediata -la obligada rectificación, en su caso, de lo actuado- que no se da en la función consultiva. Setrata, más bien, de un «consejo» que se ofrece -y que suele ser atendido, habida cuenta la capacidad de razonamiento y convencimiento de los órga

Page 920

nos consultivos-, sin que exista obligación formal de seguirlo, aun teniendo en cuenta que será un elemento de extraordinaria utilidad tanto para los interesados en el expediente administrativo de que se trate, en defensa de sus intereses, como para los Tribunales, que son los que, en realidad, ejercen la función de control.

Se ha hecho referencia a la capacidad de razonamiento y convencimiento que se reconoce a los órganos consultivos, que deriva de la posición institucional externa a la Administración en la que los mismos se hallan; de la alta cualificación técnica de sus miembros y de sus Letrados, y de un método de trabajo que, por lo general, exige la discusión de la cuestión sometida a consulta en distintas fases o instancias: Sección, Comisión Permanente y, a veces, Pleno, en el Consejo de Estado; Secciones o Comisiones y Pleno, en los Consejos Consultivos autonómicos.

En conclusión, más que «controlar», la intervención de los órganos consultivos tiene como objeto asesorar al Gobierno y a su Administración, ofrecerle su parecer 8 fundamentado y, en fin, colaborar en la adecuación a Derecho de sus resoluciones y disposiciones.

II El carácter garantizador de la función consultiva

Toda Constitución que se precie de tal ha de tener por objeto poner freno al poder político y garantizar los derechos individuales. Esta consideración de Iohn LOCKE sirve como punto de partida para realizar una serie de reflexiones en torno a la función consultiva, cuyo ámbito, como ya se ha señalado, ha experimentado una profunda transformación durante el período de vigencia de la Constitución de 1978, que homenajeamos en su vigésimo aniversario.

Como es sabido, el Estado de Derecho se configura modernamente como un ente garantizador de los derechos de los ciudadanos. Todas las notas que lo caracterizan cumplen la función de preservar los mismos y de proteger al ciudadano -elemento central del sistema- frente a los ataques o abusos que pueda sufrir, especialmente, por parte de los poderes públicos.

La aplicación de la teoría de la división de poderes trata de evitar una concentración excesiva de poder en unas mismas manos y de posibilitar mutuos y recíprocos controles entre los órganos del Estado que ejercen potestades públicas, para evitar situaciones de inobservancia de la ley o de abuso, a las que la propia naturaleza humana suele abocar.

El reconocimiento de los derechos y libertades tiene escasa trascendencia si no va acompañado de un sistema de garantías que permita un ejercicio real y efectivo de aquéllos, con tajantes sanciones, en caso contrario, a quien obstaculice o impida su disfrute. y el sometimiento de los poderes públicos al...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR