La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos

AutorIrene Araguàs Galcerà
Páginas97-111
LA CONSULTA PREVIA EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE
REGLAMENTOS AUTONÓMICOS
Irene Araguàs Galcerà*
Resumen
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dedica su
título VI (arts. 127 a 133) a regular con carácter básico la elaboración de disposiciones generales; preceptos que, junto
con otras previsiones de la LPAC, fueron objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 3268-2016, interpuesto por la
Generalitat de Cataluña, resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018. En este contexto,
el presente trabajo tiene por objeto el estudio de la consulta previa en la elaboración de disposiciones reglamentarias
autonómicas. En particular, se examinan los aspectos más destacados en la conguración legal de la consulta previa
incorporada en el art. 133 de la Ley 39/2015; los pronunciamientos contenidos en la STC de 24 de mayo de 2018 y sus
efectos en la elaboración de reglamentos autonómicos; los términos en los que, hasta la fecha, se ha llevado a cabo la
consulta previa; así como las perspectivas de futuro de este trámite participativo.
Palabras clave: reglamentos; participación; transparencia; lobbies; procedimiento común; procedimiento administrativo;
derecho administrativo.
PRIOR CONSULTATION IN THE PROCEDURE OF DRAFTING AUTONOMOUS
REGULATIONS
Abstract
Law 39/2015, of 1 October, on the common administrative procedure of public administrations, otherwise known as
the LPAC, dedicates Title VI (articles 127 to 133) to regulating the power to issue regulations and other provisions.
These regulatory principles, along with other provisions of the LPAC, were subject to constitutional appeal number
3268-2016, led by the Government of Catalonia and resolved by a Spanish Constitutional Court judgement made on
24 May 2018. This paper seeks to study the concept of prior consultation in the drafting of regulatory provisions in
autonomous communities. More precisely, it examines (1) the most outstanding aspects of the legal conguration of prior
consultation in Article 133 of the LPAC; (2) the pronouncements from the previously mentioned Spanish Constitutional
Court judgement and their impact on the drafting of autonomous regulations; (3) the terms under which, to date, prior
consultations have been carried out; and (4) the future prospects of this participatory procedure.
Key words: regulations; participation; transparency; lobbies; common procedure; administrative procedure;
administrative law.
* Irene Araguàs Galcerà, profesora de derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Av.
Diagonal, 684, 08034 Barcelona. iaraguas@ub.edu.
Artículo recibido el 21.06.2018. Evaluación ciega: 28.07.2018 y 9.10.2018. Fecha de aceptación de la versión nal: 9.10.2018.
Citación recomendada: Araguàs Galcerà, Irene. (2019). La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos
autonómicos. Revista Catalana de Dret Públic, (58), 97-111. https://doi.org/10.2436/rcdp.i58.2019.3170
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Sumario
1 Planteamiento
2 Conguración legal de la consulta previa
3 Análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018: sus efectos en el procedimiento
de elaboración de reglamentos autonómicos
4 La puesta en práctica de la consulta previa. En concreto: el caso de Cataluña
5 Perspectivas de futuro de la consulta previa. Algunas propuestas
BIBLIOGRAFÍA
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1 Planteamiento
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPAC), y de la Ley 40/2015, también de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)
entraron en vigor el 2 de octubre dde 2016, tras una vacatio legis de un año.
El período transcurrido desde entonces es breve, pero suciente, para que ya haya recaído la primera
Sentencia del Tribunal Constitucional que entra a valorar la constitucionalidad de las previsiones de la
LPAC impugnadas por la Comunidad Autónoma de Cataluña (STC de 24 de mayo de 2018)1 y también para
empezar a analizar el impacto que las apodadas «leyes mellizas» han tenido en el funcionamiento de nuestras
administraciones públicas y en la situación jurídica de los ciudadanos destinatarios de su actuación.
A la hora de juzgar la repercusión de estas normas, el punto de partida es que la LPAC y la LRJSP son
normas que, en la mayor parte de su articulado, representan una regulación «continuista» respecto a aquella
contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Así, pese a que estas leyes fueron presentadas como
una «reforma integral y estructural de las administraciones públicas»,2 no pocas voces en la doctrina han
señalado que las novedades radican, esencialmente, en lo formal, en una operación que se limita a compilar
o dispersar la regulación precedente y que, salvo contadas excepciones, no introduce modicaciones
signicativas.3 Entre estas excepciones, y sin perjuicio de novedades puntuales como el carácter inhábil de
los sábados, los plazos por horas o la acreditación de la representatividad en el procedimiento, encontramos
otras más sustanciales, entre las que destacan la regulación de la Administración electrónica, que nos acerca
a pasos agigantados a un horizonte «cero papel», así como las previsiones referidas a la elaboración de
disposiciones generales, contenidas en el título VI LPAC.4
Centrándonos en esta última cuestión, los arts. 127 a 133 LPAC, referidos a la potestad para dictar reglamentos
y otras disposiciones, no ordenan, propiamente, el procedimiento de elaboración de reglamentos, aunque
recogen una serie de directrices a las que deben responder las políticas de los diferentes niveles de gobierno
y, con ello, condicionan la elaboración de normas reglamentarias.
Ello supone, ciertamente, una novedad respecto a la anterior regulación pues la LRJPAC no contenía
ninguna referencia a la potestad reglamentaria, que era tratada de manera dispersa en nuestro ordenamiento,
prestándole una escasa atención.5 Con motivo de la aprobación de la LPAC, el legislador estatal parece haber
acogido la tesis de la OCDE de que una ordenación más detallada del ejercicio de la potestad normativa es
la mejor herramienta para avanzar en la dirección de las llamadas Better Regulation y Smart Regulation,6
aprobando una legislación que pone el acento en el cumplimiento de unos principios de buena regulación,
la planicación normativa, la evaluación ex ante y ex post de las normas y la participación ciudadana. En
concreto, la participación ciudadana, abordada en el art. 133 LPAC, tiene un papel destacado en el título VI
LPAC por el carácter novedoso de sus previsiones ya que, junto a los tradicionales trámites de audiencia
1 En concreto, esta Sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 3268-2016, interpuesto por la Generalitat de Cataluña
contra los arts. 1.2, 6.4, párrafo segundo, 9.3, 13.a, 44, 53.1.a, párrafo segundo, y 127 a 133, así como las disposiciones adicionales
segunda y tercera y disposición nal primera, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
2 En este sentido se pronunciaba la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas de 7 de mayo de 2015, que señalaba que este texto, junto con el Anteproyecto de Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, proponía «una reforma integral de la organización y funcionamiento de las administraciones
articulada en dos ejes fundamentales: mejorar las relaciones tanto ad extra como ad intra de las administraciones públicas».
3 Analizando las principales novedades de ambas leyes se han escrito ya numerosos trabajos pudiendo citar, sin ánimo de
exhaustividad: Rivero Ortega, R., Calvo Sánchez, Mª D., Fernando Pablo, M. (Dirs.) (2016); López Menudo, F. (Dir.) (2016);
Sánchez Morón, M. (2015); Martín Rebollo, L. (2015).
4 Estas dos materias han sido, precisamente, el principal objeto del ya citado recurso de inconstitucionalidad 3268-2016, resuelto
por la STC de 24 de mayo de 2018.
5 La falta de atención sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria tanto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,
como en la legislación autonómica ha sido objeto de crítica por la doctrina, que ha señalado cómo la simplicidad no es, por una vez,
un valor añadido. Santamaría Pastor, J.A. (2004): p. 78.
6 En este sentido se pronunciaba el informe Mejora de la regulación en Europa. Anexo España, Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), París, 2010; y, más recientemente, el informe de la misma organización «Spain: from administrative
reform to continuous improvement» (España. De la reforma administrativa a la mejora continua), OCDE, París, 2014.
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e información pública previstos en las distintas normas que, con anterioridad, regulaban el ejercicio de la
potestad reglamentaria, se incorpora un trámite de consulta previa a la elaboración del proyecto normativo.
Pues bien, este trabajo tiene por objeto el estudio de la consulta previa en la elaboración de disposiciones
reglamentarias autonómicas. Queda al margen del presente artículo, por tanto, el análisis de la consulta
previa en relación con los reglamentos estatales y locales, así como las implicaciones de este trámite respecto
a la elaboración y aprobación de disposiciones legales, sin perjuicio de que algunas de las consideraciones
realizadas puedan ser fácilmente extensibles a las mismas. En este marco, se examinan los aspectos más
destacados en la conguración legal de la consulta previa, las consecuencias para las comunidades autónomas
de la STC de 24 de mayo de 2018, las primeras experiencias en el desarrollo de este trámite participativo y
las perspectivas de futuro.
2 Conguración legal de la consulta previa
El art. 133 LPAC incorpora al procedimiento de elaboración de disposiciones generales la consulta previa:
un nuevo trámite participativo cuya nota más relevante es el momento en que se realiza, al estar previsto que
se lleve a cabo con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto normativo.
Así, a diferencia de la audiencia y la información pública, que se sustancian en la fase nal del procedimiento,
la consulta previa se sitúa en la propia génesis de la norma, permitiendo que los ciudadanos se pronuncien en
abstracto sobre una iniciativa normativa sin disponer de un texto articulado que condicione sus aportaciones.
De esta manera, es posible detectar, antes de que se ponga en marcha toda la maquinaria necesaria para
elaborar y aprobar un reglamento, aquellos supuestos en los que la norma que quiere aprobar la Administración
resulta innecesaria, en todo o en parte; no va a ser bien recibida por sus destinarios, o existen otras alternativas
regulatorias o no regulatorias mejores.
En estos términos, la conguración de este trámite choca, sin lugar a dudas, con la práctica tradicional
de las administraciones públicas, habituadas a desarrollar la mayor parte de su actividad en un contexto
de unilateralidad, otorgando a los ciudadanos la posibilidad de intervenir solo justo antes de sellar el acto
que pone n al procedimiento, y en aquellos supuestos en que así se prevea. Hasta la fecha, esta forma
de proceder solo se ha visto alterada en ciertos ámbitos materiales de la actividad administrativa como el
urbanismo o el medio ambiente donde, precisamente, encuentra su inspiración la participación «temprana»
que persigue la consulta previa.7
En este contexto, los aspectos más destacados de la consulta previa que se desprenden del art. 133 LPAC son
los siguientes:8
1) En primer término, y de acuerdo con el momento procedimental en el que está previsto que se lleve a
cabo la consulta previa (antes de la elaboración del proyecto de reglamento), el objeto de este trámite
participativo no es realizar alegaciones respecto a medidas concretas incorporadas a un proyecto de
texto articulado sino «recabar la opinión» acerca de los siguientes extremos: «a) Los problemas que
se pretenden solucionar con la iniciativa; b) La necesidad y oportunidad de su aprobación; c) Los
objetivos de la norma, y d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias» (art.
133.1 LPAC). La nalidad es, por tanto, obtener un feedback sobre ciertas cuestiones que no tendría
7 En este sentido, en lo que respecta a los procedimientos ambientales, podemos referirnos a las consultas que se llevan a cabo en las
etapas iniciales de la elaboración de planes, en la fase técnica de redacción e, incluso, en un momento anterior a esta, pudiendo citar,
a estos efectos, los arts. 22 y 28 de la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica
de las Islas Baleares; los arts. 22 y 30 de la Ley de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental; el
art. 7 de la Ley 4/2007, de 8 de marzo, de evaluación ambiental en Castilla-La Mancha. Sobre esta cuestión, vid. Barrero Rodríguez,
M.C. (2011): pp. 436 y 437.
En el ámbito urbanístico, el «avance de planeamiento», dirigido a garantizar la participación ciudadana en la fase inicial de
formulación del plan urbanístico, su revisión o modicación cuando los trabajos ya han alcanzado suciente grado de desarrollo, se
congura en Cataluña como un trámite obligatorio, de acuerdo con las previsiones del Decreto 305/2006, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña (art. 106.4). Trayter Jiménez, J.M. (2016): pp. 84 y 85.
8 Esta cuestión es tratada con mayor profundidad en Araguàs Galcerà, I. (2016): pp. 51 a 54. Vid. también Cierco Seira, C., Ropero
Vilaró, A. (2017): pp. 93 a 129; y Trayter Jiménez, J.M. (2017): pp. 133 y 134.
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sentido plantear en los trámites de audiencia e información pública cuando la norma ya ha seguido,
prácticamente, toda su tramitación.
2) En segundo lugar, los destinatarios de este trámite son los sujetos y las organizaciones más
representativas «potencialmente afectados por la futura norma».
No se trata, en consecuencia, de una vía de participación circunscrita solo a los interesados, tal
como sucede con el trámite de audiencia; pero tampoco es necesario abrir la participación a todos
los ciudadanos, como en el trámite de información pública. Y es que, aunque la consulta previa
se congura como un trámite participativo con un ámbito subjetivo amplio, entendemos que la
intervención en el mismo puede limitarse a través del establecimiento de criterios objetivos que
guarden relación, por ejemplo, con la materia sobre la que versa la norma o su ámbito de aplicación
territorial.
3) En tercer lugar, respecto a la forma en la que se desarrolla este trámite participativo, el art. 133.1
LPAC prevé que este se sustancie a través del portal web de la Administración.
Además, el art. 133.3 LPAC añade que la consulta previa, al igual que el trámite de audiencia e
información pública, deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la
norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los
documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder
pronunciarse. La LPAC no indica, no obstante, un período mínimo en el que debe sustanciarse la
consulta previa.9
4) Finalmente, respecto al carácter preceptivo de este trámite, el mismo se congura, en principio,
como de observancia obligatoria.
Pese a lo anterior, la consulta previa no se sitúa al mismo nivel que la audiencia y la información
pública pues, de acuerdo con el art. 133.4 LPAC, además de los supuestos en los que puede prescindirse
de los dos trámites participativos «tradicionales» (cuando se trate de normas presupuestarias u
organizativas o cuando concurran razones graves de interés público que lo justiquen), el segundo
párrafo del precepto citado añade que la consulta previa también puede omitirse cuando la propuesta
normativa no tiene un impacto signicativo en la actividad económica, no impone obligaciones
relevantes a los destinatarios o regula aspectos parciales de una materia.
En denitiva, un trámite participativo que merece necesariamente una valoración positiva, en la medida en que
plasma una verdadera voluntad por incorporar mayores niveles de participación en la producción de normas
jurídicas y nos acerca a los ordenamientos jurídicos con una tradición participativa más arraigada, como es
el caso de Estados Unidos. En ese país, el procedimiento de elaboración de reglamentos (rulemaking) que, en
la inmensa mayoría de los casos, siguen las agencias federales es el procedimiento informal o de notice-and-
comment, caraterizado, precisamente, porque desde que se pone en marcha el procedimiento para elaborar
una disposición general, la agencia lo hace público (notice) y abre un período de participación (comment).
3 Análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018: sus efectos
en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos
Habiendo visto las principales notas de la consulta previa de acuerdo con la redacción originaria de la LPAC,
la intención del legislador estatal era, como ya hemos señalado, que este trámite participativo se llevara a
cabo en los términos señalados en los procedimientos de elaboración de reglamentos impulsados por todos
los niveles de Administración e, incluso, en relación con las disposiciones normativas de carácter legal.
El carácter básico de estas previsiones (así como del resto de cuestiones vinculadas a la participación
contenidas en el art. 133 LPAC) se justicó en la necesidad de un desarrollo del derecho constitucional de
audiencia de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas que les
9 El art. 26.2 in ne LG, adaptada a las previsiones de la LPAC, establece que, en relación con los reglamentos estatales, deberá
proporcionarse a los destinatarios de este trámite tiempo suciente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.
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afecten (art. 105.1.a CE), que garantizara que este fuera ejercido por todos los españoles en condiciones de
igualdad (art. 149.1-1 CE).10
Planteado por la Generalitat de Cataluña el recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la
LPAC, incluyendo todo el título VI (arts. 127 a 133),11 el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 24 de
mayo de 2018, ha dado la razón, al menos en parte, a la recurrente. En este sentido, hay diversas previsiones
del art. 133 LPAC que se declaran inconstitucionales al vulnerar las competencias estatutarias de las
comunidades autónomas y, por ello, no resultan aplicables a la elaboración de reglamentos autonómicos.12
Pese a lo anterior, estas previsiones no son anuladas, pues sí resultan aplicables a la Administración General
del Estado, sembrándose la duda sobre su aplicabilidad a los reglamentos locales, sobre los que el Tribunal
no lleva a cabo ningún pronunciamiento.13
En apretada síntesis, el máximo intérprete de la Carta Magna mantiene para todos los reglamentos, cualquiera
que sea la Administración actuante, una consulta pública previa a la elaboración del proyecto pero, respecto a
los reglamentos autonómicos, declara no aplicables las previsiones del art. 133.1 LPAC referidas a la forma
en que debe sustanciarse, sus destinatarios y el objeto de este trámite. En cuanto al art. 133.4 LPAC, dedicado
a las excepciones a la realización de los trámites participativos, el Tribunal deja intactas las excepciones
generales comunes a la consulta previa, la audiencia y la información pública (normas presupuestarias u
organizativas o razones graves de interés público que justiquen que no se abra la participación), si bien se
declaran inconstitucionales las excepciones concretas a la consulta previa (normas sin impacto signicativo
en la actividad económica, que no impongan obligaciones relevantes a sus destinatarios o regulen aspectos
parciales de una materia).
Y es que, según expone el TC, el hecho de prever una consulta previa (art. 133.1 primer inciso) y establecer
algunos supuestos en los que puede prescindirse de la misma (art. 133.4 primer párrafo) «no impide que las
comunidades autónomas disciplinen, en cuanto a sus propias iniciativas normativas, aspectos tales como
la duración de las consultas, el tipo de portal web en el que se llevan a cabo, su grado de difusión o el
nivel de transparencia de la documentación y alegaciones aportadas. Tampoco impide que incrementen los
niveles mínimos de participación asegurados con carácter general y, por tanto, que acoten o reduzcan las
excepciones previstas». Por el contrario, el resto de previsiones del art. 133 LPAC «descienden a cuestiones
procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico» y «vulneran por ello las competencias
estatutarias de las comunidades autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones
administrativas».
10 Así se preveía en la MAIN del Anteproyecto de Ley de Procedimiento de las Administraciones Públicas (p. 2); justicación que
fue duramente cuestionada por el Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015, de 29 de abril, referido al Anteproyecto de Ley más
tarde aprobado como LPACAP. El máximo órgano consultivo del Gobierno concluyó que la mención conjunta de ambos preceptos
constitucionales no es susceptible de sustentar desde el punto de vista competencial el establecimiento por parte del Estado de un
conjunto de trámites de obligado cumplimiento por todas las administraciones públicas para los casos en que ejerzan su potestad
reglamentaria.
A nivel doctrinal, el carácter básico de estas previsiones también ha suscitado un interesante debate doctrinal, pronunciándose sobre
esta cuestión Mora Ruiz, M. (2016); Santamaría Pastor, J.A. (2015).
11 A pesar de que el recurso se dirige contra todos los preceptos del título VI (arts. 127 a 133), el Tribunal Constitucional acota
el objeto del mismo, pues de la argumentación planteada por la Generalitat de Cataluña se desprende que hay ciertos preceptos
respecto a los que no se lleva a cabo reproche de constitucionalidad alguno. Es el caso del art. 127 LPAC (iniciativa legislativa y
potestad para dictar normas con rango de ley) y del art. 128 LPAC (potestad reglamentaria), cuyo contenido se considera superuo,
mero recordatorio de previsiones constitucionales y estatutarias que vinculan en cada caso; y del art. 131 LPAC (publicidad de las
normas), que no entra en contradicción con los arts. 65 y 68 EAC, pues viene a reconocer que corresponde al «Diario Ocial de la
Generalidad de Cataluña» la publicación relevante a efectos de conocimiento, validez y ecacia de las normas de esta comunidad
autónoma. Por tanto, el TC entra a valorar únicamente la constitucionalidad de los arts. 129 LPAC (principios de buena regulación),
el art. 130 LPAC (evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación), el art. 132 LPAC
(planicación normativa) y el art. 133 LPAC (participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con
rango de ley y reglamentos).
12 En cuanto a las iniciativas legislativas, el TC es más estricto y determina que el art. 133 de manera íntegra (así como el art. 129,
salvo el apartado 4) y los arts. 130, 132 y 133 LPAC invaden las competencias autonómicas y, por tanto, no son aplicables a las
iniciativas legislativas de las comunidades autónomas.
13 Sobre los cambios en el ejercicio de la potestad normativa local derivados de la LPAC con carácter previo al pronunciamiento del
Tribunal Constitucional, vid. Casado Casado, L. (2017).
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A la vista de lo anterior, ¿cuáles son los efectos de este pronunciamiento en los procedimientos de elaboración
de reglamentos autonómicos?
Pues bien, se mantiene la necesidad de abrir un trámite participativo antes de la elaboración del proyecto
normativo pero quedan abiertos casi todos los extremos sobre su realización (el objeto, los destinatarios,
la forma para realizar las aportaciones y también las posibles excepciones a su realización distintas de las
generales), lo que, sin duda, constituye un aliciente para adaptar la legislación autonómica a las previsiones
básicas de la LPAC.14
En el período transitorio mientras no se lleve a cabo dicha adaptación, la consulta previa en el ámbito
autonómico debe realizarse, a nuestro juicio, teniendo en cuenta las previsiones incorporadas en las normas
que, a nivel autonómico, regulan la elaboración de disposiciones reglamentarias y la participación ciudadana
en el ejercicio de esta potestad administrativa, pues solo así será posible suplir el vacío existente actualmente.
En el caso de Cataluña, las normas que, desde nuestro punto de vista, deben tomarse en consideración son
la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de
Cataluña (LRJPC), cuyo título IV (arts. 59 a 70) regula el «procedimiento de elaboración de disposiciones
generales»; y la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTBGC), que, partiendo de la voluntad de «favorecer una mayor participación y compromiso de
la ciudadanía en la denición de las políticas públicas» (Preámbulo LTBGC), dedica de manera especíca
el capítulo II del título V (arts. 69 y 70) a la «participación ciudadana en la elaboración de disposiciones
generales». En concreto, de estas normas se desprende lo siguiente:
a) La Ley 26/2010 contiene una serie de previsiones relativas a la audiencia y la información pública
en relación con las disposiciones reglamentarias autonómicas que son fácilmente trasladables a la
consulta previa, al menos en lo que respecta a la forma de realización de este trámite, su duración y
la información que debe facilitarse.
Así, entendemos que la consulta previa puede instrumentarse por medios electrónicos, a través de
la sede electrónica, tal como ya está previsto para la audiencia y la información pública (art. 67.5
y 68.3 LRJPC). Respecto a la duración de este trámite, es razonable que la misma se abra por
un mínimo de quince días, como sucede con los dos cauces clásicos de participación (art. 67.4
LRJPC), sin perjuicio de que, tal como se prevé para el trámite de información pública, este plazo
pueda reducirse a siete días si existen razones debidamente motivadas que lo justiquen (art. 68.1
LRJPC). Asimismo, también parece acertado que la previsión relativa a que, al realizar el trámite de
información pública, se deba facilitar a las personas que lo soliciten la documentación preceptiva
(art. 68.2 LRJPC), se aplique también a la consulta previa, pues ello responde a la voluntad de lograr
una «participación informada».15
b) En cuanto a los destinatarios de la consulta previa, el objeto concreto de este trámite participativo y
las circunstancias que eximen de su realización distintas de las generales, son cuestiones en las que
el vacío existente puede suplirse gracias a las previsiones incorporadas en la LTBGC.
Así, en lo relativo a los destinatarios de la consulta previa, debemos tener en cuenta que la Ley
catalana de transparencia también se reere a un trámite participativo distinto de la audiencia y
la información pública, previendo en el art. 69.1 LTBGC que «las personas tienen el derecho a
participar, mediante la presentación de propuestas y sugerencias, en las iniciativas normativas
que promueve la Administración pública», derecho que tal como prevé el mismo precepto «puede
ejercerse con relación a las iniciativas normativas en que, por su importancia o por la materia que
regulan, la Administración pública considera pertinente abrir este proceso participativo desde el
inicio de la tramitación del procedimiento administrativo». A pesar de que, a nuestro juicio, las
previsiones del precepto citado son plenamente compatibles con las contenidas en el art. 133 LPAC y
14 Esta operación de adaptación, de acuerdo con la propia LPAC, debía realizarse en el plazo de un año desde su entrada en vigor
(Disposición nal quinta LPAC).
15 Esta cuestión también está prevista en la legislación catalana de transparencia, que establece que, a través del Portal de
Transparencia, deben difundirse los instrumentos y formas de participación (art. 66.3 LTBGC); y que debe suministrarse información
de forma adecuada, sistemática y comprensible y con suciente antelación (art. 67.3.a y b LTBGC).
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permitirían realizar una interpretación de la que derivara un único trámite participativo, la Generalitat
de Cataluña descartó esta posibilidad y armó que estamos ante trámites con distinto fundamento
y características, y que, por ello, deben mantenerse como cauces de participación autónomos.16
Señalado lo anterior, nada impide que, mientras el trámite de consulta previa no se dote de contenido
por parte del legislador autonómico, sus destinatarios sean «las personas», tal como prevé el citado
art. 69.1 LTBGC.
En cuanto al objeto de la consulta previa, entendemos que este puede inferirse de las reglas generales
que, en materia de participación, contempla la LTBGC y que, esencialmente, consisten en establecer
una relación y un diálogo permanentes y bidireccionales entre la Administración y las personas
al denir y aplicar las políticas públicas y tomar decisiones teniendo en cuenta las necesidades y
preferencias manifestadas por los ciudadanos (art. 2.e y art. 65.1.a y b LTBGC).
Finalmente, respecto a las excepciones a la consulta previa, consideramos que, además de los
supuestos previstos en el art. 133.4 LPAC que no han sido declarados inconstitucionales, pueden
resultar aplicables también las excepciones a la participación que, con carácter general, contempla el
art. 67.4 LTBGC, referido a las actuaciones: a) que se tramiten o aprueben con carácter de urgencia,
b) que tengan como único objetivo la seguridad pública y c) que puedan dar lugar a la aplicación de
los límites de acceso a la información pública establecidos por la LTBGC.
En denitiva, en el caso de Cataluña entendemos que el derecho autonómico, al menos de manera transitoria,
es suciente para suplir aquellos aspectos de la consulta previa que, a raíz de la Sentencia del TC de 24 de
mayo de 2018, han quedado sin contenido. Sin embargo, tal como desarrollaremos en el último apartado
de este trabajo, consideramos que estamos ante un trámite relevante para la correcta elaboración de los
reglamentos que debe tener el protagonismo que se merece en el ordenamiento jurídico autonómico.
4 La puesta en práctica de la consulta previa. En concreto: el caso de Cataluña
La consulta previa es un trámite participativo que, dejando a un lado las dudas sobre la constitucionalidad
de su carácter básico, ha obtenido por parte de la doctrina una valoración positiva en términos generales, en
la medida en que no solo fomenta mayores niveles de participación sino que también permite racionalizar
las normas y mejorarlas en un momento procedimental en el que aún existe margen suciente de maniobra.
Pese a lo anterior, diversos autores han manifestado sus recelos en cuanto a su correcta puesta en práctica.
En particular, los aspectos concretos que han planteado más dudas han sido la correcta delimitación de los
destinatarios en la consulta previa;17 el cambio de paradigma que supone para la Administración realizar
un trámite participativo sin disponer de un texto previo,18 y si el resultado de la consulta previa tendría un
impacto real en la norma nalmente aprobada.19
16 En este sentido se pronuncia el Acuerdo de Gobierno de 25 de abril de 2017, que indica que «la regulación actual establece dos
trámites anteriores a la elaboración del texto articulado de un anteproyecto de ley, cuando aún se está valorando la conveniencia de
escoger una opción normativa para resolver un problema detectado, que son: el acuerdo previo del Gobierno sobre la oportunidad de
la iniciativa y una consulta pública a través del portal web de la Administración, la cual se puede exceptuar en una serie de supuestos
previstos en la Ley».
Este criterio fue asumido también por la Comissió Jurídica Assessora al señalar que, mientras la consulta previa es un trámite de
carácter imperativo, el trámite participativo previsto en el art. 69 LTBGC es un trámite que puede iniciarse cuando la Administración
Pública considera pertinente abrir este proceso participativo desde el comienzo de la tramitación del procedimiento administrativo
(dictámenes 224/2016, 241/2016, 30/2017 y 299/2017).
17 Respecto a esta cuestión, Mora Ruiz considera que el aspecto más complejo de la consulta pública es precisamente «la identicación
por la Administración promotora de la norma de “los sujetos y las organizaciones más representativas potencialmente afectados por
la futura norma”, puesto que, en función de cuáles sean estas organizaciones o la identicación de quiénes se consideran destinatarios
más directos de las normas, puede correrse un cierto riesgo de lo que se ha dado en llamar “captura de intereses” en lo que constituye
una auténtica fase informal del procedimiento de elaboración de normas, condicionando la evolución y tramitación del proceso,
especialmente en orden a concretar el contenido inicial de la futura norma». Mora Ruiz, M. (2016): p. 542.
18 En este sentido, Santamaría Pastor considera que uno de los principales obstáculos con que puede topar este trámite participativo
es «lo inusual de esta forma de actuar en la práctica de todas las administraciones públicas». Santamaría Pastor, J.A. (2016): p. 39.
19 Cierco Seira, C., Ropero Vilaró, A. (2017).
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La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 58, 2019 105
Pues bien, a pesar de que no disponemos de informes ociales que valoren cómo se ha desarrollado la
consulta previa desde la entrada en vigor de la LPAC, los dictámenes de los órganos consultivos sobre
los proyectos normativos sometidos a su consideración, junto con los datos publicados en los portales de
transparencia, nos permiten extraer algunas conclusiones relevantes en cuanto a la realización de este trámite
participativo.
Así, en el caso de Cataluña, desde la entrada en vigor de la LPAC y antes de la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 24 de mayo de 2018, la Comissió Jurídica Assessora dictaminó, aproximadamente,
cincuenta proyectos normativos que se debían tramitar de acuerdo con las previsiones de la LPAC. Además
de estos proyectos ya aprobados y publicados, desde la sentencia, la Administración ha seguido poniendo en
marcha proyectos normativos que se han sometido a consulta previa.20
Pues bien, a la vista de estas primeras experiencias podemos señalar lo siguiente:
- En cuanto al número de consultas previas realizadas, este trámite está aún muy lejos de llevarse a
cabo en todos los procedimientos de elaboración de reglamentos autonómicos.
En este sentido, de todos los proyectos dictaminados por la Comissió Jurídica Assessora en las fechas
indicadas, la consulta previa solo se ha realizado en cinco ocasiones,21 por lo que prácticamente en
un 90% de los reglamentos tramitados no se ha llevado a cabo el trámite participativo incorporado
Aunque esta cifra resulta ciertamente alarmante, del análisis de los dictámenes de la Comissió
se desprende que la Generalitat es cada vez más consciente de la necesidad de abrir este trámite
participativo (o, como mínimo, de justicar debidamente su no apertura), tal como reeja el hecho
de que, respecto a los proyectos normativos tramitados con posterioridad, el número de consultas
previas realizadas ha aumentado de manera muy signicativa, superando la veintena.
- En lo referente a los motivos aducidos para la no apertura de la consulta previa, y estrechamente
relacionado con lo que acabamos de apuntar, debemos señalar que, mientras en unos casos
(especialmente cuando había transcurrido poco tiempo desde la entrada en vigor de la LPAC) la falta
de realización de la consulta previa ni siquiera aparece justicada en el expediente, en la mayoría de
supuestos en que no se ha abierto este trámite participativo, se ha aducido el carácter organizativo
de la norma, de acuerdo con lo previsto en el art. 133.4 LPAC, no siempre aplicado con rigor.22
En algún caso aislado, la Administración ha justicado la no realización de la consulta previa en
motivos no contemplados en la LPAC como, por ejemplo, que una ley prevea su propio desarrollo
reglamentario, argumento que no ha sido acogido por la Comissió Jurídica Assessora.23
20 Las consultas previas (abiertas o cerradas) respecto a proyectos normativos actualmente en trámite pueden consultarse en: http://
participa.gencat.cat/regulations?utf8=%E2%9C%93&status=0&type_id=0&department_id=0
21 Los supuestos en los que se realizó consulta previa siguiendo con lo dispuesto en el art. 133 LPAC se concretan en: el Proyecto
de decreto sobre el modelo de gobernanza de la pesca profesional en Cataluña (Dictamen 347/2017); el Proyecto de decreto por el
que se regula la Comisión para la facilitación de la actividad económica y su Consejo Asesor (Dictamen 306/2017); el Proyecto de
Decreto de venta directa de leche cruda destinada al consumidor nal (Dictamen 299/2017); el Proyecto de Decreto por el que se
establecen los requisitos y garantías técnico-sanitarias comunes de los centros y servicios sanitarios y los procedimientos para su
autorización y registro (Dictamen 267/2017); y el Proyecto de decreto por el que se modica el Decreto 12/2006, de 31 de enero, por
el que se regulan las condiciones, procedimiento de habilitación y organización para el ejercicio de la función de comprobación de
las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo por parte de personal técnico de la Generalitat de Cataluña
(Dictamen 150/2017).
22 En este sentido, en el Dictamen 187/2017, relativo al Proyecto de decreto de creación del Consejo Catalán de la Alimentación, el
departamento impulsor de la norma justicó la falta de realización de la consulta previa en el carácter organizativo de la norma. Ante
esta argumentación, la Comissió Jurídica Assessora armó la necesidad de interpretar las excepciones a la consulta previa de manera
restrictiva, por lo que «no toda norma organizativa, en atención a este carácter, podría o debería ser objeto de exclusión automática y
ab initio de la consulta, es decir, sin proveer una reexión adicional ni facilitar su justicación». Debe aplicarse una «interpretación
tendencial favorable a la consulta previa» que permita la participación en aquellos casos en los que, como el reglamento que da
lugar al dictamen, «el órgano que se procede a crear o modicar no es un órgano circunscrito a la esfera interna de la Administración
sino que constituye una buena muestra de participación orgánica, previéndose en su composición una representación muy diversa y
transversal no únicamente de miembros procedentes de las administraciones públicas, sino igualmente de ciudadanos y asociaciones
representativas de intereses».
23 Así, tal como se pone de maniesto en el Dictamen 135/2017 (Proyecto de decreto del Observatorio de Igualdad de Género), la
Administración indica en la memoria general que el proyecto no debe someterse al trámite de consulta previa puesto que «responde
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 58, 2019 106
Pese a lo anterior, cuando la Administración no ha argumentado en absoluto la falta de realización
de la consulta previa o lo ha hecho de manera insuciente, el máximo órgano consultivo de la
Generalitat no lo ha considerado un vicio en el procedimiento, limitándose a recordar el carácter
preceptivo de este trámite participativo.
- En relación con los términos en los que se desarrolla la consulta previa por parte de la Administración,
a pesar de los pocos supuestos en los que se ha abierto este trámite participativo, podemos observar
cómo, desde el punto de vista subjetivo, hasta la fecha no se han delimitado los destinatarios de
la consulta, para que presentaran observaciones únicamente los potencialmente afectados por la
norma. Por el contrario, se ha permitido la intervención de cualquier persona, como si se tratara de
un trámite de información pública.
Desde un punto de vista objetivo, los términos en los que se ha desarrollado la consulta previa no
siempre han sido los más idóneos. Referirse a unas estrategias de regulación concretas o armar que
la iniciativa normativa sometida a consulta es «la única opción viable» deja entrever que, al realizar
este trámite participativo, la Administración ya tiene decidido de antemano el «qué, cómo y cuándo»
de la regulación que pretende aprobar y que no está realmente abierta a acoger alternativas planteadas
por los ciudadanos, cuestión que ha sido objeto de crítica por la Comissió Jurídica Assessora.24 Y es
que esta forma de proceder pone de maniesto que aún es necesario interiorizar la nalidad y modus
operandi de la consulta previa, carencia que no solo se ha dado en el ámbito autonómico.25
- Desde el punto de vista de los ciudadanos, la consulta previa ha sido objeto, hasta la fecha, de unos
bajos niveles de participación.
Así, en relación con los proyectos de disposiciones generales dictaminados por la Comissió Jurídica
Assessora en las fechas indicadas, solo se han recibido aportaciones en una de las consultas previas
realizadas, mientras que en las cuatro consultas previas restantes no ha intervenido ningún ciudadano.
En cuanto a las consultas previas sustanciadas con posterioridad, se han recibido aportaciones en
muchas más ocasiones, pero del examen detenido de las aportaciones realizadas se desprende que
este dato no es tan halagüeño como parece. Y es que, en la mayoría de supuestos, las observaciones
recibidas son inferiores a seis y es posible detectar supuestos en los que todas las alegaciones son
realizadas por una misma persona.26 Incluso hay un caso en que la única aportación recibida ni
siquiera proviene de un ciudadano sino de un ayuntamiento.27
alcumplimiento por parte del Gobierno del mandato legal establecido en la Ley 17/2015, de 21 de julio, de desarrollar por disposición
reglamentaria el Observatorio, regulación que en el ámbito del Gobierno debe establecerse por decreto».
Pues bien, la Comissió Jurídica Assessora apunta la necesaria interpretación restrictiva de las excepciones a la consulta previa,
añadiendo que, aunque en el caso concreto la ley impida plantear «un debate en relación con la necesidad y oportunidad de su
aprobación, así como las posibles soluciones alternativas no regulatorias, sí existen otros aspectos susceptibles de debate, como
son los problemas que se pretenden solucionar con la normativa, los objetivos de la norma y las posibles soluciones regulatorias;
circunstancias todas ellas que podrían justicar la realización del trámite».
24 En este sentido, el Dictamen 347/2017, relativo al Proyecto de decreto sobre el modelo de gobernanza de la pesca profesional
en Cataluña, reprueba a la Administración que en el momento realizar este trámite «ya existe un proyecto de norma escrita y, por
tanto, se está ante algo que difícilmente se correspondería con el trámite que el art. 133.1 de la LPAC diseña de forma innovadora».
25 En concreto, la primera de las consultas previas llevada a cabo a nivel estatal desde la entrada en vigor de la LPACAP, relativa
a un proyecto de real decreto, de carácter básico, referido al funcionamiento de la administración electrónica, también empleaba
expresiones que daban casi por cerrado el debate. Así, en el apartado relativo a la necesidad y oportunidad de la aprobación, la
Administración indica que «para mayor seguridad jurídica, resulta necesario acometer un desarrollo reglamentario (…)». En la misma
línea, al pronunciarse sobre las posibles alternativas regulatorias y no regulatorias, tras indicar que se valoró no llevar a cabo ningún
desarrollo reglamentario o modicar el reglamento existente (el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre) se arma que «resulta
más aconsejable, para una mayor seguridad jurídica, acometer la elaboración de un real decreto de nueva planta (…)». El documento
empleado para realizar la consulta previa señalada puede consultarse en este en: http://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/
NormativaDoctrina/Proyectos/Cuestionario%20consulta%20pública%20previa%20RD%20Administración%20Electrónica.pdf
26 Así, en relación con el Proyecto de Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 19/2014 y el Proyecto de Decreto sobre Registro de
grupos de interés de Cataluña se recibieron seis aportaciones; mientras que en las consultas previas relativas al Proyecto de reglamento
del registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante y al Proyecto de reglamento para la integración
en el cuerpo de inspectores de educación de los funcionarios docentes del cuerpo de inspectores de educación se realizaron dos
aportaciones. En relación con el Proyecto de orden relativa a las obligaciones de transparencia de las asociaciones y fundaciones de
utilidad pública se recibieron dos aportaciones que pertenecían a la misma persona; circunstancia que también se produjo en relación
con el Proyecto de decreto regulador ACTIC, en que las tres alegaciones recibidas también provenían de la misma persona.
27 Esto se ha producido en relación con el Proyecto de decreto de aprobación del Plan territorial sectorial de vivienda, en el que la
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La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 58, 2019 107
Pese a lo anterior, podemos identicar dos casos concretos en los que la consulta previa realmente
ha despertado el interés de los ciudadanos, que se han volcado con este trámite participativo. Se trata
del Proyecto de decreto por el que se regulan las condiciones de la indicación, uso y autorización
de la dispensación de medicación y productos sanitarios por parte de enfermeros y enfermeras, en
el que se han recibido 66 propuestas; y el Proyecto de decreto para regular el servicio de comedor
escolar, en el que se recibieron 156 propuestas. El éxito de estas consultas se debe, a nuestro juicio,
a dos factores. Por un lado, desde el punto de vista de la Administración, se planteó correctamente el
trámite participativo de consulta previa, exponiendo de manera abierta las nalidades de la norma y
las posibles alternativas, haciendo preguntas que permitían centrar el objeto del debate y poniendo
a disposición de los ciudadanos la información necesaria para poder realizar aportaciones.28 Por
otro lado, y desde la perspectiva de los ciudadanos, estamos ante dos normas dirigidas a colectivos
concretos y determinados que están organizados para intervenir activamente en las políticas públicas:
así, en el primer caso, a través de los colegios profesionales de enfermeros y enfermeras y el Consejo
de Colegios que los representan y, en el segundo supuesto, mediante las asociaciones de padres y
madres de alumnos (AMPA).
En denitiva, y a la vista de los datos señalados, podemos armar que la consulta previa, por el momento, no
se está desarrollando en los términos que cabría esperar y que se han cumplido algunos de los peores augurios
respecto a los principales problemas con los que se toparía este trámite participativo. Sin embargo, existe,
desde nuestro punto de vista, un margen importante de mejora, cuestión a la que dedicamos el siguiente
apartado de este trabajo.
5 Perspectivas de futuro de la consulta previa. Algunas propuestas
Las primeras experiencias con la consulta previa, junto con el hecho de que, en relación con los reglamentos
autonómicos, este trámite carezca prácticamente de regulación, dibujan como escenario de futuro más que
plausible que este cauce participativo acabe teniendo nula incidencia en el procedimiento de elaboración
de reglamentos. Si seguimos por este camino, la consulta previa a la elaboración del proyecto normativo
será, simplemente, un requerimiento procedimental a tener en cuenta para justicar su no realización o,
en aquellos casos en los que ello no sea posible, se tratará de un trámite que, en la mayoría de supuestos,
se saldará sin ninguna aportación de los ciudadanos y, por tanto, ni siquiera hará que la Administración se
cuestione un cambio en el rumbo emprendido.
Ante esta perspectiva, debemos señalar que, a nuestro juicio, y siempre y cuando se realice correctamente, la
consulta previa puede ser un importante instrumento para mejorar la calidad de las normas, al permitir que,
en un momento inicial del procedimiento, la Administración valore y pondere las consecuencias de la norma
proyectada y su adecuación a la realidad económica y social en la que va a incidir, recibiendo aportaciones
de aquellos a los que la futura norma afectará en primera persona. Adicionalmente, ello puede contribuir
a reducir de manera importante los recursos contencioso-administrativos que puedan plantearse una vez
aprobada la norma.29
única aportación recibida fue realizada por el Ayuntamiento de Vic.
28 Así, en el caso de la consulta relativa al Proyecto de decreto por el que se regulan las condiciones de la indicación, uso y
autorización de la dispensación de medicación y productos sanitarios por parte de enfermeros y enfermeras se plantearon las
siguientes preguntas: «1) ¿Considera que es necesario organizar la indicación y el uso de medicamentos y de productos sanitarios por
parte de las enfermeras? ¿Cree que supondrá un benecio para las personas atendidas por los equipos asistenciales?; 2) ¿Considera
adecuados los términos generales en los que quiere basarse la regulación que impulsa el Gobierno de la Generalitat?; 3) ¿Se deberían
prever otros objetivos distintos de los anunciados anteriormente?»
Para ver los términos en los que se desarrolló esta consulta y la relativa al Proyecto de decreto para regular el servicio de comedor
escolar, puede consultarse: https://participa.gencat.cat/processes/dispencacio-dels-medicaments y https://participa.gencat.cat/
processes/servei-menjador-escolar
29 En este sentido, Santamaría Pastor señala que no haber oído a los destinatarios de las normas genera «un marco habitual de
desconanza recíproca» que conlleva que, con frecuencia, se estén preparando «las armas para un posterior recurso contencioso que
se prevé como inevitable —y que luego suele plantearse». Santamaría Pastor, J.A. (2004): p. 84.
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 58, 2019 108
En este contexto, entendemos que el legislador autonómico tiene ante sí la posibilidad de potenciar la consulta
previa. La STC de 24 de mayo de 2018 le ha otorgado un cheque en blanco que le facilita dotar a la consulta
previa de una conguración que permita exprimir todas las posibilidades de este trámite participativo.
En este contexto, entendemos que, en el desarrollo normativo de la consulta previa que se lleve a cabo a nivel
autonómico, deberían tenerse en cuenta las siguientes cuestiones:
1. Al realizar este trámite la Administración debe hacerlo inspirándose en el principio favor
participationis, tal como ha indicado la Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 187/2017).
Las causas que permitan omitir la apertura de la consulta previa se deben interpretar de manera
restrictiva y, además, se tienen que incorporar otras medidas que ayuden a incrementar los niveles de
participación, como son el establecimiento de plazos más amplios para realizar aportaciones,30 evitar
que el trámite de consulta previa se sustancie en agosto,31 así como suministrar toda la información
necesaria para que los ciudadanos puedan fundamentar adecuadamente sus aportaciones. Esta
última cuestión ha sido objeto de una especial atención en otros ordenamientos jurídicos. Así, en
el caso de Estados Unidos, aunque la Administrative Procedure Act no lo establece expresamente,
los tribunales señalaron tempranamente la necesidad de publicar los datos y estudios en los que se
basa la norma propuesta; cuestión que se puso de relieve en el caso Portland Cement Association
v. Ruckelshaus, 486 F.2d 375 (D.C. Cir. 1973), en el que el tribunal declaró inconsistente con la
nalidad del procedimiento de rulemaking la aprobación de normas basándose en datos que solo
son conocidos por la agencia. A partir de esa Sentencia, la publicidad de los documentos, estudios
o trabajos en los que se fundamenta la regulación propuesta se erige como requisito de validez del
anuncio de la elaboración de la norma (notice) y, por ende, de ello también depende la ecacia del
futuro reglamento.32
2. Estrechamente relacionado con lo anterior, la consulta previa debe congurarse como un diálogo
genuino entre la Administración y los ciudadanos, en el que la primera, con la mente abierta a todas
las posibilidades, plantee a los futuros destinatarios de la norma cuestiones generales o concretas
sobre las que quiere que se pronuncien y actúe como moderadora del posible debate que se genere.
Se trata de encontrar un punto de equilibrio entre una actitud totalmente pasiva, en la que la
Administración no plantee ninguna cuestión a discutir, y una postura en la que, tomando partido, ya
adelante cuál es el camino que se debe seguir. Y es que, tal como ha señalado la Comissió Jurídica
Assessora en su Dictamen 347/2017, el trámite de consulta previa «no es una herramienta elaborada
para avanzar al destinatario de la norma algunos elementos fuertemente cimentados en el seno de
la Administración», por lo que, si al realizarlo se limita a comunicar una opción ya decidida, está
condicionando al ciudadano y desincentivando su participación, al darle a entender que su opinión
no será relevante ni tendrá ningún impacto en la norma que nalmente se apruebe.
3. La consulta previa puede congurarse como el cauce idóneo para canalizar la participación de los
grupos de interés o lobbies en los procedimientos de elaboración de reglamentos.
El ordenamiento jurídico catalán ha sido pionero en regular la actividad de estos sujetos, dedicando el
título IV LTBGC (arts. 47 a 53) al Registro de Grupos de Interés,33 normativa que no ignora que entre
las actuaciones desarrolladas por tales sujetos se encuentra su participación en los procedimientos
de elaboración de reglamentos a través de su participación voluntaria en «consultas ociales» sobre
propuestas normativas,34 las cuales deben ser objeto de inscripción en el Registro creado por la Ley
(art. 49).
30 En la consulta previa relativa al Proyecto de decreto de gestión de la fertilización del suelo, el trámite de consulta previa únicamente
estuvo abierto durante ocho días naturales: desde el 5 de julio hasta el 13 de julio de 2018, sin que en ese período se recibiera ninguna
aportación.
31 A modo de ejemplo, la consulta previa relativa al decreto para la creación del Observatorio de la equidad en el sistema educativo
no universitario se sustanció entre el 1 de agosto y el 21 de agosto de 2017, período en el que no se recibió ninguna aportación.
32 Sobre el tema, vid. Pierce Jr., Richard J. (2010): pp. 584-587.
33 Analizan las previsiones de esta ley Barlett Castellà, E.R., Vèrnia Trillo, S. (2015); Bernadí Gil, X., Cerrillo Martínez, A. (2017).
34 Bajo este concepto entendemos incluidas las posibles alegaciones o aportaciones que los grupos de interés presenten durante los
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La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos
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Pese a lo anterior, la Ley catalana no trata aspectos tan importantes como el momento procedimental
en el que los grupos de interés pueden intervenir en la elaboración de una disposición general;
los cauces oportunos para hacerlo (además de la ya referida participación voluntaria en consultas
ociales); o el instrumento a través del cual la Administración dará cuenta al resto de ciudadanos del
impacto que la actuación de esos sujetos ha tenido en la norma nalmente aprobada. Poner solución
a estas cuestiones es prioritario pues, en caso contrario, no solo se pone en riesgo la transparencia
perseguida con la creación del Registro de Grupos de Interés, sino que ello también puede tener un
impacto negativo en la participación del resto de ciudadanos.35
En nuestra opinión, la consulta previa puede contribuir a llenar este vacío, pues el momento
procedimental en el que se lleva a cabo brinda el escenario idóneo para la transacción entre la
Administración y estos sujetos, tal como se hace en otros ordenamientos jurídicos.36 De hecho,
en las consultas previas llevadas a cabo hasta a la fecha en Cataluña se observa que han remitido
aportaciones personas y entidades inscritas en el Registro de Grupos de Interés,37 aunque ello no ha
tenido su reejo en el Registro.
En este marco, entendemos que la Administración debe potenciar que los grupos de interés utilicen la
consulta previa para realizar sus aportaciones, aunque cumpliendo unos mínimos requerimientos: que
cuando se actúe como grupo de interés se indique esta condición; que de las aportaciones realizadas
por estos sujetos se dé cuenta en el Registro de Grupos de Interés así como en las memorias que se
acompañen a la norma; y que se utilicen criterios distintos para valorar las aportaciones realizadas
por los grupos de interés, normalmente más perfeccionadas desde el punto de vista técnico y jurídico,
y las aportaciones realizadas por el resto de ciudadanos.
En denitiva y como conclusión, el legislador autonómico tiene ante sí la tarea de dotar de contenido a un
trámite participativo impuesto por la legislación básica y cuya práctica no ha empezado, ciertamente, con
buen pie. Sin embargo, si el trabajo se hace bien, con ello se puede mejorar sustancialmente la calidad de los
reglamentos autonómicos, por lo que el reto está a la altura de la recompensa.
trámites de audiencia, información pública, consulta previa o cualesquiera otros trámites participativos que se lleven a cabo. Se trata,
no obstante, de una terminología que no casa con los trámites que, en la actualidad, integran la elaboración de reglamentos y que
entendemos deriva de la gran inuencia que, en la redacción del título IV de la Ley 19/2014, ha tenido el Acuerdo del Parlamento
Europeo y de la Comisión Europea relativo al Registro de transparencia sobre organizaciones y personas que trabajan por cuenta
propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea, de 16 de abril de 2014. Este último acuerdo
incluye en su ámbito de aplicación aquellas actuaciones cuyo objeto sean «las contribuciones voluntarias y la participación en
consultas ociales o audiencias sobre actos legislativos u otros actos jurídicos previstos de la Unión o en otras consultas abiertas».
35 En este sentido la Comisión de Venecia, en el informe de 2013 Report on the role of extra-institutional actors in the democratic
system (lobbying) CDL-AD(2013)011, señaló que el decreciente nivel de interés o involucramiento de los ciudadanos en las políticas
públicas coincide con el aumento de la actividad de diferentes grupos de presión. Este informe está disponible en: http://www.venice.
coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e
36 Así, en Estados Unidos, el denominado procedimiento negociado de elaboración de normas está regulado en la Negotiated
Rulemaking Act (NRA) y en la Administrative Dispute Resolution Act, ambas de 1990. Las negociaciones entre representantes de
la Administración y del sector privado nalizan con una propuesta o proyecto, que después sigue los cauces del procedimiento de
elaboración de normas. Sobre el tema, vid. Langbein, Laura I., Kerwin, Cornelius M. (2000).
En Alemania también se sigue un sistema similar en relación con la elaboración de normas con rango de ley, pues el Reglamento
Común de los Ministerios Federales (GGO) de la República Federal prevé que en todos los proyectos de ley importantes debe haber
una toma de contacto con los grupos de interés afectados. Fernández González, José Luis (2012): p. 88.
37 Es el caso de la Mesa Intercolegial, que presentó alegaciones en el trámite de consulta previa relativo al Decreto sobre el registro
de grupos de interés de Cataluña; o del Colegio Ocial de Enfermeros y Enfermeras de Barcelona, que presentó observaciones en
la consulta previa relativa al Proyecto de decreto por el que se regulan las condiciones de la indicación, uso y autorización de la
dispensación de medicación y productos sanitarios por parte de enfermeros y enfermeras.
Irene Araguàs Galcerà
La consulta previa en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 58, 2019 110
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