La consulta popular a la llum de la jurisprudència del Tribunal Constitucional
| Autor | Loreto Segura i Renau |
| Cargo | Profesora colaboradora en la Universidad Abat Oliba CEU y en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) |
| Páginas | 208-223 |
LA CONSULTA POPULAR A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Loreto Segura i Renau*
Resumen
El concepto de consulta popular ha pasado inadvertido tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico constitucional,
siempre a la sombra y en contraposición con el concepto de referéndum. El objeto del presente estudio abordará, por
un lado, el punto de partida constitucional del concepto de consulta popular: ¿es el artículo 149.1.32 de la Constitución
española la puerta abierta a la consulta popular?; y, por el otro, analizará la evolución jurisprudencial del Tribunal
Constitucional acerca del concepto de consulta popular y, de este modo, se conocerá qué lugar ocupa la consulta popular
en nuestro ordenamiento. Asimismo, se pone de maniesto la novedosa incorporación de un instrumento autonómico
de participación al que nos referimos como consulta ciudadana. A pesar de no entrar en el fondo de la cuestión, la
existencia de este mecanismo nos lleva a cuestionar la distinción entre referéndum y consulta popular, llevada a cabo
hasta ahora por parte del supremo intérprete de la Constitución.
Palabras clave: derecho constitucional; democracia; participación popular; participación; referéndum; consulta popular.
THE CONSULTA POPULAR IN LIGHT OF THE JURISPRUDENCE OF SPAIN’S
CONSTITUTIONAL COURT
Abstract
The concept of the consulta popular (public consultation) has traditionally been ignored in Spain’s constitutional legal
order, always remaining in the shadow of and in contrast with that of the referendum. This article examines, rstly,
the constitutional basis for the concept of the consulta popular: does Article 149.1.32 of the Spanish Constitution open
the door to it? And, secondly, it examines developments in the jurisprudence of the country’s Constitutional Court
around the concept of the consulta popular, to thereby gain an understanding of the position occupied by it in our legal
order. We also note the innovative inclusion of an autonomous community-level participative tool which we refer to
as the consulta ciudadana (citizens’ consultation). Although we do not examine the matter in detail, this does lead us
to question the distinction made to date between a referendum and a consulta popular by the paramount interpreter of
Spain’s Constitution.
Key words: constitutional law; democracy; public participation; referendum; public consultation.
* Loreto Segura i Renau, profesora colaboradora en la Universidad Abat Oliba CEU y en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y
miembro del Grupo de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo (GEDECO) en la Universidad de Barcelona y del proyecto
de investigación “Instrumentos contramayoritarios en el estado constitucional” (PID2019-104414GB-C32). Facultad de Derecho y
Empresa. Universitat Abat Oliba CEU, c. Bellesguard, 30, 08022 Barcelona. lsegurar@uao.es.
Artículo recibido el 30.06.2020. Evaluación ciega: 30.07.2020 y 14.08.2020. Fecha de aceptación de la versión nal: 03.09.2020.
Citación recomendada: Segura i Renau, Loreto. (2020). La consulta popular a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Revista Catalana de Dret Públic, 61, 208-223. https://doi.org/10.2436/rcdp.i61.2020.3489.
Loreto Segura i Renau
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Sumario
1 La consulta popular, ¿una apertura constitucional a la participación ciudadana?
2 El artículo 149.1.32 de la CE como cláusula abierta a la consulta popular
3 La consulta popular a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español
3.1 La consulta popular referendaria del País Vasco: ¿consulta o referéndum?
3.2. La consulta participativa de Canarias
3.3 El proceso secesionista catalán
3.3.1 La Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010
3.3.2 El desarrollo normativo en materia de consultas populares y su encaje constitucional
4 La nueva consulta ciudadana autonómica
5 Conclusión
Bibliografía
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1 La consulta popular, ¿una apertura constitucional a la participación ciudadana?
El modelo de ejercicio de la democracia en España se fundamenta en la democracia representativa y, a
su vez, se halla complementada por instrumentos de democracia directa o semidirecta. En este sentido,
nuestro modelo constitucional prevé dos vías para el ejercicio de la democracia más allá de la democracia
representativa: la democracia directa (y semidirecta) y la democracia participativa. La primera de ellas hace
referencia a aquellos instrumentos que son contenido esencial del derecho fundamental de participación
política. No obstante, el mismo Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de ampliar los
instrumentos de participación directa mediante la ley: “aunque se admitiera que la ley puede ampliar los
casos de participación directa, los supuestos deberían de ser, en todo caso, excepcionales” (STC 119/1995,
FJ 3). Como bien señala Castellà (2012: 3618), el tribunal parece dejar una puerta abierta a otros posibles
supuestos de democracia semidirecta, por lo que sí podrían tener lugar otras formas de participación política.
Respecto de la segunda vía, la democracia participativa, esta queda fuera del contenido del derecho de
participación política de los ciudadanos. Estaríamos, por lo tanto, ante un concepto aglutinador —a pesar de
incidir en la toma de decisiones públicas— que “permite agrupar, en una visión unitaria, diversas modalidades
participativas previstas en el ordenamiento constitucional español” (Castellà, 2001: 84).
En el primer caso —la democracia directa y semidirecta—, los ciudadanos gozamos de las garantías propias
de los derechos fundamentales. En el segundo caso, la democracia participativa forma parte del principio
de participación, del mandato constitucional previsto en el artículo 9.2 de la CE. En este sentido, hay que
subrayar que dicho precepto constitucional no ha sido desarrollado en el ámbito estatal por la doctrina del
Tribunal Constitucional,1 sino por los estatutos de autonomía, como veremos más adelante. Pero como señala
Expósito (2013: 368), este precepto no es solamente un mandato a los poderes públicos, sino también una
“cláusula legitimadora que ofrece cobertura constitucional a cualesquiera otras manifestaciones del fenómeno
participativo que, no habiéndose contemplado expresamente en su articulado, canalicen la intervención de
los ciudadanos en el proceso de adopción de decisiones colectivas”.
Por otro lado, otra distinción esencial entre ambas formas de participación ciudadana se encuentra en el
sujeto que ostenta la capacidad de decisión nal: en los instrumentos de democracia participativa, siempre
es tomada por los poderes públicos, mientras que en la democracia directa, la decisión nal es la tomada por
el pueblo.2
Con todo ello, ¿qué lugar ocupa, entonces, la consulta popular? Estamos ante una modalidad de participación
ciudadana que puede llevarse a cabo tanto a través de la democracia directa como a través de otras formas
de participación, englobadas dentro de la democracia participativa.3 Se trata de un concepto genérico y
transversal, que se ha ido delineando y delimitando a través de la jurisprudencia constitucional.
2 El artículo 149.1.32 de la CE como cláusula abierta a la consulta popular
El artículo 149.1.32 de la CE, precepto en el que se dispone como competencia exclusiva del Estado la
autorización para la convocatoria de consultas por vía de referéndum, es el único precepto constitucional
que menciona el concepto de consulta popular. ¿Por qué y con qué nalidad se incorporó este precepto
constitucional?
En el anteproyecto de Constitución (art. 18, donde se enumeraban las diferentes competencias) no constaba
ninguna competencia exclusiva del Estado sobre esta cuestión. Aun así, en el informe de la ponencia
publicado en el BOE, “apareció” un apartado nuevo en el listado de competencias exclusivas del Estado: el
1 Como señala Tur (2012: 30), la doctrina del Tribunal Constitucional “no ha ofrecido una completa y acabada teoría sobre la
participación ciudadana con carácter general”.
2 Castellà (2013: 205), Tur (2012: 123-124) y Pérez (2017: 1063), entre otros. Efectivamente, ante este argumento, es necesario
referirse al referéndum consultivo del artículo 92 de la CE, puesto que, en esta modalidad de referéndum, la decisión nal se
encuentra en manos de los poderes políticos y no del pueblo. Con ello, se pone de relieve la peculiaridad del referéndum consultivo
de nuestro ordenamiento constitucional.
3 Tur (2012: 125-126) señala que “todo modelo democrático es —o habría de ser— ‘identitario’ para ser auténticamente democrático,
entendiendo por tal aquel que articula los mecanismos que les son propios de forma tendencialmente orientada a buscar la identidad
entre poderes públicos y ciudadanía […]”. En este sentido, la democracia participativa cumpliría dicha nalidad, complementando
de este modo la democracia representativa. Véase también, en materia de democracia identitaria, Presno (2012: 85-86).
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artículo 141.29,4 a pesar de que no se presentaron enmiendas en este sentido. Sin saber el origen exacto del
precepto ni la nalidad del mismo, de los diferentes debates que se sucedieron, se ponen de maniesto dos
cuestiones relevantes.
En primer lugar, se cuestiona qué se entiende por “consulta popular” y se relaciona inmediatamente con las
consultas municipales ya previstas anteriormente a nivel local: “podría interpretarse en el sentido de que toda
convocatoria de referéndum precisará la autorización previa del Estado, incluso los referéndums convocados
por los municipios [...]. Si así fuera interpretado [...], se establecería un texto regresivo en esta Constitución,
ya que el derecho de los Ayuntamientos a convocar referéndum sobre asuntos municipales era reconocido por
las leyes municipales de antes de la guerra”.5 Por ello, se presentaron diferentes enmiendas en este sentido,
pero ninguna llegó a prosperar. Aun así, la enmienda presentada por Benet Morell, que pretendía sustituir
el texto por “Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum organizados
por las Comunidades Autónomas, salvo las organizadas por los municipios en materia municipal” (cursiva
añadida),6 obtuvo un resultado muy ajustado.
En segundo lugar, hubo quienes consideraban que no era necesario dicho precepto puesto que el referéndum
ya se encontraba previsto en el artículo 85 de la CE7 (del anteproyecto de la CE) y la inclusión del mismo sería
una reiteración.8 Los senadores vascos fueron más allá y manifestaron que no había motivos “para excluir
de la competencia de las Comunidades Autónomas la decisión última para la utilización de este importante
instrumento de participación popular en la vida pública, máxime cuando el artículo 86 establece garantías
sucientes para el ejercicio de este derecho”. Así surgió un nuevo concepto en el debate constituyente:
el referéndum autonómico, cuando Unzueta Uzcanga declaró que debería “aparecer en la Constitución la
posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan someter ciertas decisiones políticas a consulta
popular por vía de referéndum dentro de su propio territorio”.9
De los debates constituyentes se observa que el vigente artículo 149.1.32 de la CE tenía una nalidad de fondo
territorial, centrada en posibles futuros referéndums autonómicos. De hecho, defensores del artículo, como
Pérez Llorca, daban por supuesto que dicho precepto no se refería a las consultas populares municipales:
“[el precepto constitucional en cuestión] se reere a lo que se reere […] y eso quiere decir lo que dice, y
no, por supuesto, abarca a supuestos inferiores de posibles consultas estrictamente en el ámbito municipal
individualizado”.10 ¿Por qué en el debate se sobreentendía que los referéndums municipales debían quedar
al margen y no así los autonómicos, también “supuestos inferiores de posibles consultas”? Quizás ello
fuera una expresión más sobre las desavenencias políticas en materia de distribución territorial de poder,11
4 De hecho, durante el debate en el seno de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, el señor Roca Junyent
puso de maniesto esta situación, mediante una enmienda in voce: “Muy brevemente, señor Presidente, para solicitar, como se ha
expuesto ya por la presidencia, la supresión de este apartado que no guraba en el primer dictamen de la Ponencia, en su versión del
5 de enero” (cursiva añadida). Congreso de los Diputados. Diario de sesiones (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades
Públicas), n.º 90, 15 de junio de 1978, p. 3351- 3352.
5 Benet Morell. Senado. Diario de sesiones (Pleno), n.º 65, 3 de octubre de 1978, p. 3265. También en este línea fueron las
declaraciones de Roca Junyent: “[...] yo quisiera recordar que el Estatuto Municipal, por ejemplo, aplicado en Cataluña durante el
tiempo de la Generalitat, preveía una gura muy positiva [...] que es la posibilidad de convocatoria por parte de los Ayuntamientos,
para temas que fuesen de trascendencia en el municipio, de consultas populares en forma de plebiscitos o en forma de referéndums
[...]”. Congreso de los Diputados. Diario de sesiones (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas), n.º 90, 15 de
junio de 1978, p. 3351-3352.
6 Benet Morell introdujo esta enmienda puesto que consideraba que el precepto constitucional, tal y como estaba redactado, no
respondía a la nalidad real que se encontraba detrás: “[...] ¿deberán [los referéndums municipales] ser también autorizados por el
Estado? Creo que no es esto lo que prevé este número 31 del artículo 143. Por ello, nos parece procedente presentar una enmienda
in voce [...]”. Senado. Diario de sesiones (Pleno), n.º 65, 3 de octubre de 1978, p. 3265.
7 El artículo 85 de la CE es el precepto constitucional que se establece que será una ley orgánica la que regulará las distintas
modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.
8 Roca Junyent. Congreso de los Diputados. Diario de sesiones (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas), n.º
90, 15 de junio de 1978, p. 3352.
9 Senado. Diario de Sesiones (Comisión de Constitución), n.º 53, 12 de septiembre de 1978, p. 2610-2611.
10 Pérez Llorca. Congreso de los Diputados. Diario de sesiones (Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas), n.º
90, 15 de junio de 1978, p. 3352.
11 Como armó Audet Puncernau durante el debate: “no existe razón alguna para que sean restringidos constitucionalmente los
ejercicios de la democracia. Parece absurdo que se prive a las Comunidades Autónomas del derecho a utilizar una de las vías más
democráticas de expresión de la voluntad popular. Queda, de nuevo, patente, en este punto 30, el deseo de scalización y de control,
casi diría caprichoso, de las Entidades autónomas”. Senado. Diario de Sesiones (Comisión de Constitución), n.º 53, 12 de septiembre
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o quizás fuera por el temor a dejar en manos de esos “nuevos territorios autónomos” un instrumento de tal
envergadura, pues, recordemos, el referéndum municipal ya era conocido y se había llevado a la práctica,12
pero no así el referéndum autonómico.
Por otro lado, otra cuestión que no queda resuelta sobre este precepto es el término empleado en el mismo.
¿Por qué se formuló como “consultas por vía de referéndum” en lugar de “referéndum”, como sí se hace en
los demás preceptos relativos a la institución del referéndum? ¿Estamos ante una puerta abierta al legislador
estatuyente en materia de consultas populares?13 La STC 31/2015 arma de forma clara que “la Constitución,
al referirse en el art. 149.1.32 a las ‘consultas populares por vía de referéndum’ ha consentido la existencia
de otras consultas populares que no fueran referendarias”. Por lo tanto, el artículo 149.1.32 de la CE expresa
una “denominación genérica”, según la cual debe “comprenderse la existencia de dos instituciones de raíz
diferente: el referéndum y las consultas no referendarias” (STC 31/2015, FJ 5).
3 La consulta popular a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español
De lo anteriormente observado queda patente que la CE incorporó la consulta popular como concepto
genérico pero a su vez diferenciado del referéndum, siendo el artículo 149.1.32 de la CE una puerta abierta
a su desarrollo legislativo. De hecho, a partir de lo dispuesto por el constituyente, las CC. AA., con sus EE.
AA. y las respectivas normas autonómicas, han legislado en materia de consultas populares. Por ello, la
realidad actual de nuestro ordenamiento en materia de consultas populares tiene su origen no solo en la CE,
sino en la interpretación de la misma por parte de su máximo garante. Esta interpretación, con el paso de
los años, ha sido cada vez más restrictiva. Es innegable que el contexto social, político y jurídico algo ha
tenido que ver con el modelo de democracia vigente. Es interesante detenernos en cómo ha sido la evolución
del concepto de consulta popular en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de tres hitos
relevantes: la consulta popular referendaria del País Vasco, la consulta participativa de Canarias y el proceso
secesionista catalán.14
3.1 La consulta popular referendaria del País Vasco: ¿consulta o referéndum?
“No acertamos a resolver el conicto vasco —entre nosotros y con Espaa— porque caminamos en espiral,
porque reexionamos en espiral. Mientras no acertemos a romper la espiral en la que nos movemos todos,
no habrá salida, sólo cansancio y frustración, una y otra vez”.15 En este contexto, el lendakari Ibarretxe, en el
debate sobre política general celebrado el 28 de septiembre de 2007, jó una hoja de ruta formada por cuatro
pasos principales,16 cuya nalidad de fondo era clara: el “derecho a decidir” del pueblo vasco.
Como es sabido, no se logró un acuerdo político entre el Ejecutivo español y el Ejecutivo vasco y, siguiendo
con el plan de ruta, el Parlamento vasco aprobó la Ley de consulta 9/2008. Esta ley daba cumplimiento al
tercer paso del plan: una consulta habilitadora para iniciar el proceso de paz del conicto vasco.17
de 1978, p. 2598.
12 En este sentido, como se deduce del proceso constituyente y como bien señala la doctrina, el constituyente era receloso de
la institución del referéndum y los demás mecanismos de participación por la experiencia plebiscitaria vivida durante la época
franquista. En parte, de ello se deriva la excepcionalidad de la democracia directa en nuestro ordenamiento. Sobre esta voluntad
constituyente de fortalecer la democracia mediante el sistema de partidos y el recelo respecto de la participación popular; véase, entre
otros, Aguiar (2000: 77) y Martín Núñez (2012: 98).
13 Cuestión ya señalada por Torres (1985: 28).
14 La exposición de estos tres hitos no se lleva a cabo de forma cronológica, sino que se ha preferido dejar para el nal el caso catalán
por requerir un mayor detenimiento y análisis.
15 Pleno del Parlamento vasco. Debate de política general, Discurso del lendakari, 28 de septiembre de 2007.
16 En el primero de ellos, hacía una oferta institucional al presidente del Gobierno espaol con la nalidad de lograr un pacto político
entre España y el País Vasco. El segundo paso consistía en la aprobación de este pacto político por parte del Pleno del Parlamento
vasco y, seguidamente, la convocatoria de una consulta jurídicamente vinculante para la raticación del pacto por parte de los
ciudadanos. Si no se llegaba a un acuerdo con el Estado, se admitía la posibilidad de que el Parlamento autorizase una consulta
habilitadora. El tercer paso era la celebración de la consulta, el 25 de octubre de 2008, ya fuese una consulta de raticación de un
supuesto pacto político, ya fuese una consulta habilitadora para abrir un proceso de solución del conicto. El cuarto y último paso
previsto en esta hoja de ruta era el proceso de negociación y el referéndum resolutivo.
17 Aun así, en realidad se trataba de una doble consulta, pues en ella se preveía que los ciudadanos respondieran a dos preguntas.
La primera, sobre “un proceso de diálogo nal de la violencia”, siempre y cuando ETA así lo hubiera manifestado inequívocamente
de forma previa; y, la segunda, sobre el proceso de negociación de las fuerzas políticas para alcanzar un acuerdo sobre el derecho a
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Ante la aprobación de esta norma vasca, el presidente del Gobierno interpuso un recurso de inconstitucionalidad
(n.º 5707-2008), considerando que la Ley del Parlamento vasco 9/2008 estaba regulando realmente un
referéndum. La STC 103/2008 da respuesta a dicho recurso y, con ello, formula la primera acotación del
concepto de consulta popular en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional. Mientras que la Abogacía
del Estado consideró que la ley vasca sobrepasaba la competencia exclusiva del Estado de autorización de
consultas populares por vía de referéndum prevista en el artículo 149.1.32 de la CE, en la misma exposición
de motivos de la Ley 9/2008 se indica que “al no tratarse de una consulta popular por vía de referéndum,
en cualquiera de sus modalidades, ni ser jurídicamente vinculante, a dicho proceso consultivo no le resulta
de aplicación la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de
referéndum, ni tampoco precisa, por tanto, la previa autorización del Estado para su convocatoria. Por lo
tanto, tanto la Abogacía del Estado como el legislador vasco considerarían inconstitucional el supuesto en
el que se regulase y convocase un referéndum, sin la debida autorización. Por ello, la cuestión principal es
conocer si estamos ante una consulta popular no referendaria o ante un referéndum.
La STC 103/2008 identica el referéndum como una especie del género “consulta popular”, y aade que
estamos ante un instrumento cuyo objeto no tiene la nalidad de recabar “la opinión de cualquier colectivo
sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos” (STC 103/2008, FJ
2). De hecho, estaríamos ante una consulta cuya naturaleza sería plebiscitaria, puesto que no tiene como
objeto un acto jurídico y tampoco goza de un título competencial expreso.18 Seguidamente, el Alto Tribunal
concreta dos elementos indispensables que conforman el concepto de referéndum según nuestro ordenamiento
constitucional. En primer lugar, el elemento principal de un referéndum es el sujeto consultado: el cuerpo
electoral. Será referéndum toda consulta dirigida al cuerpo electoral, “cuya manifestación propia es la de los
distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías”
(STC 103/2008, FJ 3). En el caso
concreto, la consulta va dirigida a los ciudadanos del País Vasco “con derecho de sufragio activo”, por lo
tanto, al cuerpo electoral del País Vasco.
Delimitado el concepto de referéndum y concluido, de forma motivada, que la consulta convocada por la
ley vasca era efectivamente un referéndum, el Tribunal Constitucional interpreta si es posible el referéndum
autonómico acorde a la CE. Esta exposición la lleva a cabo partiendo de una doble premisa: la presencia de
la —notoriamente conocida— competencia exclusiva del Estado en materia de autorización de consultas
populares referendarias (art. 149.1.32 CE) y de la “existencia de convocatorias de referendos circunscritas a
ámbitos territoriales inferiores al nacional (art. 151 y 152 CE)”
(STC 103/2008, FJ 3). De hecho, el Estatuto
del País Vasco, más allá de prever el referéndum preceptivo para la reforma del Estatuto —como prevén
también otras CC.AA.— incorpora otra modalidad de referéndum no prevista en la CE: el referéndum para la
incorporación de municipios u otros territorios a la Comunidad Autónoma.19 No obstante, ni la CE ni el EAPB
prevén de forma expresa la competencia autonómica en relación con esta modalidad referendaria, sobre la
cual se fundamentaría la ley vasca 9/2008. En este sentido, se ponen de relieve dos elementos indispensables:
decidir del País Vasco. Ambas preguntas se encuentran recogidas en la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio.
No es baladí distinguir entre estas dos preguntas, pues la naturaleza del objeto de cada pregunta es sustancialmente diferente. Como
señala Lasagabaster (2008: 46-47), mientras que la segunda tiene como objeto la promoción del diálogo entre los partidos políticos
entorno al “derecho a decidir”, la primera “no hace referencia a ninguna decisión política que tenga efecto vinculante”. Aun así,
ninguna de las dos preguntas tiene nalidad decisoria, sino más bien incentivadora, de promoción del diálogo y negociación, ya
sea con el n de la violencia, ya sea para llegar a un acuerdo sobre el ejercicio del “derecho a decidir”. Más allá del archiconocido
“derecho a decidir”, en relación con la participación popular, es relevante poner de maniesto lo expresado por este autor. Este seala
que el derecho de participación está abarcando una presencia signicativa en los ordenamientos jurídicos europeos, como es el caso
de la última generación de EE. AA. Además, esto se observa también sectorialmente, como sería en la protección del medioambiente
(como prueba de ello, véase el Convenio de Aarhus) y, en lo que nos ocupa ahora, en la solución de los conictos, incluido el
terrorismo. Como reza un dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales, Gobernanza europea y espacio de libertad, se
recomienda “llevar a cabo en los Estados miembros una consulta pública a escala local con el n de comprender cabalmente las
experiencias e ideas locales sobre el terrorismo y los motivos que conducen al extremismo [...]” (cursiva añadida).
18 López (2009: 214-215), en referencia al carácter plebiscitario de la consulta popular vasca, señala que estamos ante un instrumento
cuya nalidad sería “utilizar la manifestación de voluntad del cuerpo electoral, del pueblo, para imponer una vía de actuación política
al sistema democrático-representativo, que se vinculaba directamente a la persona del entonces Lehendakari”.
19 Nos referimos a una nueva modalidad de referéndum puesto que va más allá de la disposición transitoria IV de la CE. En esta
disposición se recoge el preceptivo referéndum raticador de la incorporación de Navarra al País Vasco. No obstante, el artículo
8 del EAPV amplía este supuesto, señalando que “podrán agregarse a la Comunidad Autónoma del País Vasco otros territorios o
municipios que estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la misma” si se cumplen los requisitos que indica el
mismo precepto estatutario.
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por un lado, el requisito sine qua non de la previsión expresa, que no implícita, de la competencia autonómica;
y, por el otro, que esta necesaria competencia autonómica sea de acuerdo con el artículo 149.1.32 de la CE.
En denitiva, como seala el Tribunal Constitucional, “no cabe en nuestro ordenamiento constitucional,
en materia de referéndum, ninguna competencia implícita, puesto que, en un sistema como el español,
cuya regla general es la democracia representativa, sólo pueden convocarse y celebrarse los referendos que
expresamente estén previstos en las normas del Estado […]” (STC 103/2008, FJ 3).
En segundo lugar, el otro elemento esencial es el ámbito material de la ley en cuestión. En este caso, la
consulta que se convoca se reere al “derecho a decidir” de los vascos, cuyo contenido “no es sino la apertura
de un procedimiento de reconsideración del orden constituido que habría de concluir, eventualmente, en ‘una
nueva relación’ entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco” (STC 103/2008, FJ 4). Por lo
tanto, materialmente —aunque hubiere una competencia expresa en el EAPB que recogiera el referéndum
autonómico—, la única vía posible para llevar a cabo este referéndum sería mediante la reforma de la CE.
Por lo tanto, de la interpretación llevada a cabo por el Tribunal Constitucional se extraen las siguientes
conclusiones. En primer lugar, el Alto Tribunal delinea el concepto de referéndum estableciendo sus
elementos característicos respecto de cualquier otra consulta popular: el cuerpo electoral como sujeto, el
procedimiento electoral y las garantías electorales del mismo.20 Inevitablemente, ante esta interpretación
emerge la siguiente duda: ¿será siempre referéndum toda consulta popular en la que el sujeto es el conjunto
de la población de la comunidad autónoma, independientemente del procedimiento y de las garantías? En
segundo lugar, la necesidad de que alguna de las normas del Estado, ya sea en la Ley Orgánica 2/1980, de
18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum (LOMR), ya sea el EAPV, prevea
como competencia la modalidad de referéndum concreta que, en este caso, sería el referéndum consultivo
autonómico. Asimismo, esta competencia debería siempre respetar la competencia exclusiva del Estado
establecida por el artículo 149.1.32 CE. En tercer y último lugar, el objeto material del referéndum siempre
deberá ser del ámbito competencial autonómico. En el caso que nos ocupa —el derecho a decidir—, hemos
observado que estamos ante un objeto material que va más allá de la competencia autonómica, pues abarca
contenido esencial de la CE susceptible de ser modicado por parte del poder constituido constituyente.
3.2. La consulta participativa de Canarias
Canarias, juntamente con la Comunidad Valenciana, fue pionera en desarrollar normativamente la
participación popular, con la aprobación de la Ley 5/2010. Años más tarde, concretó el desarrollo legislativo
de las consultas populares, en el que se incorporaron, además de las encuestas y sondeos, las denominadas
“preguntas directas” (Decreto 95/2014).
Las preguntas directas tienen como nalidad recabar “la opinión de la ciudadanía respecto de asuntos de
interés general de competencia autonómica […] mediante la formulación de una o varias preguntas directas
a la ciudadanía, con el objeto de que los llamados a participar en la consulta maniesten su parecer de
forma armativa o negativa” (art. 9, Decreto 95/2014). Los sujetos llamados a participar —quienes deberán
concretarse en el decreto de convocatoria correspondiente— serán tanto personas físicas como entidades,
estén inscritas o no en el registro de participación, pudiendo ser la consulta de carácter general y/o de un
colectivo concreto.
No obstante, esta modalidad de consulta popular ha sido declarada inconstitucional por parte del Tribunal
Constitucional. La STC 137/2015 vuelve a poner de maniesto varios elementos que hay que tener en cuenta
respecto del sistema de consultas populares. En primer lugar, la necesidad de la existencia de un título
competencial —ya sea en la CE, ya sea en el EA— en materia de consultas populares, recordando que el
artículo 9.2 de la CE es una disposición habilitadora, pero no atribuye ninguna competencia, ni al Estado ni
a las CC. AA. En este sentido, el artículo 32.5 EACan establece que corresponde a Canarias el desarrollo
legislativo y ejecutivo del sistema de consultas populares “de conformidad con lo que disponga la Ley a la
que se reere el artículo 92.3 de la CE y demás Leyes del Estado, correspondiendo a éste la autorización
de su convocatoria”. A pesar de esta previsión competencial, el Tribunal Constitucional considera que “el
desarrollo al que se reere [dicho precepto] no puede ser […] sino [aquel] que permitiera a la Comunidad
20 Para un mayor desarrollo y delimitación de los tres conceptos clave señalados por la STC 103/2008, véanse Tajadura (2009: 363
y ss.) y Corcuera (2009: 303 y ss.).
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Autónoma, en el respeto a las competencias del Estado y conforme a la legislación orgánica reguladora
del referéndum y del régimen electoral general, complementar o integrar en aspectos accesorios, si a ello
hubiere lugar, la entera disciplina de esta institución” (cursiva añadida) (STC 137/2015, FJ 4d). Ello enlaza
con otro elemento indispensable en materia de consultas populares referendarias: la competencia exclusiva
del artículo 149.1.32 de la CE va más allá de la autorización de la convocatoria de las consultas populares
por vía de referéndum, pues abarca la entera institución del referéndum, según la STC 31/2010.21 Respecto a
esta extensión del precepto 149.1.32 de la CE a la íntegra disciplina referendaria, consideramos, como señala
parte de la doctrina, que no tiene “base jurídica suciente […] para llegar a una conclusión tan restrictiva”,
especialmente en los ámbitos autonómico y local, siendo “inadmisible desde el punto de vista de un Estado
descentralizado políticamente, como es el Estado autonómico” (Ibáñez, 2013: 125-126).22
Por ello, en segundo lugar, destacamos que se vuelve a poner de relieve que solo la LOMR podrá prever
“los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar
a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en n, el reconocimiento jurídico a dar al
pronunciamiento popular” (STC 137/2015, FJ 4d). Como hemos visto, el decreto en examen crea y regula
una nueva modalidad de consulta popular no prevista ni en la CE, ni en el EACan, ni en la LOMR. He
aquí donde entra en juego de nuevo la distinción entre consulta popular referendaria y consulta popular de
carácter no referendario: ¿son las preguntas directas de Canarias un referéndum?
Nos atañe ahora observar cual es la interpretación del Tribunal Constitucional respecto de la tipología de
consulta popular en la que se enmarcan las preguntas directas. El Tribunal Constitucional diferencia el
referéndum de las demás consultas populares señalando que se está ante un referéndum “cuando el poder
público convoca el conjunto de los ciudadanos de un ámbito territorial determinado para que ejerzan el
derecho fundamental de participación en los asuntos públicos emitiendo su opinión, vinculante o no, sobre
una determinada cuestión, mediante votación y con las garantías propias de un proceso electoral” (STC
31/2015, FJ 6; y STC 137/2015, FJ 5). De nuevo se parte del análisis de los tres elementos que denen la
naturaleza referendaria de las consultas populares: el sujeto convocado son los ciudadanos; la participación
se lleva a cabo mediante el voto; y la previsión de una Administración electoral especíca dotada de garantías
que aspire “a asegurar la correcta manifestación y expresión de la voluntad popular” (STC 137/2015, FJ 5).
En el caso que nos ocupa, en cuanto al primer elemento, el decreto no especica el sujeto concreto convocado,
sino que este será determinado en la convocatoria concreta de cada pregunta directa (art. 12 Decreto
95/2014). Aun así, el Tribunal Constitucional considera que, como no se reere a “sectores determinados
de la ciudadanía denidos por sus intereses de sector o de grupo”, “no parece que estemos ante consultas de
las que hemos llamado no referendarias, sino ante llamamientos […] dirigidos a los ciudadanos en cuanto
tales” (STC 137/2015, FJ 6b). Para el Tribunal Constitucional —también así lo expresó el Consejo de Estado
(Dictamen 3/2010, FJ 3)—, la identidad del sujeto es el elemento clave, puesto que, si la consulta produce un
llamamiento al cuerpo electoral “para que concurra a la formación de la voluntad general” (STC 137/2015,
FJ 4b), esta tendrá carácter referendario. Pero ¿qué ocurre cuando el sujeto convocado va más allá del cuerpo
electoral? El decreto (arts. 3 y 12) prevé la participación de todas las personas físicas mayores de dieciséis
años y de los extranjeros residentes, además de personas jurídicas. Como ya sabemos, el máximo intérprete
de la CE ha señalado que, mientras el sujeto convocado incluya el entero censo electoral, estaremos ante un
referéndum porque se estará expresando la voluntad popular. No obstante, cuando el sujeto convocado va más
allá del censo electoral, estaríamos ante “la expresión de una voluntad que podría ser todavía más amplia”
(Cuesta, 2014), con la paradoja de que el resultado podría llegar a ser notoriamente diferente respecto de la
convocatoria única de los ciudadanos. Es más, siguiendo esta interpretación, estaríamos ante un referéndum,
a través del cual se ejerce el derecho fundamental de participación política. Pero, si “sólo a los ciudadanos
ex art. 23.1 CE les corresponde, sin mediatizaciones o sustituciones orgánicas, concurrir a la manifestación,
a través del sufragio individual [...] de la voluntad general” (Cuesta, 2014), ¿sería conforme a la CE la
ampliación del titular de este derecho fundamental?
Llegados a este punto, queda una última cuestión en relación con el sujeto convocado: las entidades. La
norma, de forma clara e inequívoca, señala que serán sujetos convocados tanto las personas físicas como las
21 Esta cuestión se analiza en mayor detalle cuando seguidamente veamos el caso catalán.
22 Véanse sobre esta cuestión también Martín (2012: 128) y Castellà (2010: 311-312).
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personas jurídicas. Para el Tribunal Constitucional, es irrelevante que estas últimas sean también sujeto de
las preguntas directas. De hecho, el tribunal señala que la inclusión de las entidades como sujeto convocado
simplemente indica la existencia de una “doble y simultánea consulta y de distinta naturaleza” —una que
tiene como sujeto las personas físicas, y otra cuyo sujeto son las entidades— puesto que las respuestas de
ambos sujetos “no se integran o confunden”. Por lo tanto, la consulta “dirigida a los ciudadanos pudiera
llegar a verse como un referéndum en sí mismo, [mientras que la dirigida a] las entidades ciudadanas en
modo alguno podrían pasar por consultas referendarias” (STC 137/2015, FJ 5).
En relación con el segundo elemento —el voto—, la participación de los ciudadanos se lleva a cabo mediante
un sistema de votación, a pesar de que la norma en ningún momento lo denomina de esta forma, sino que
se reere a “formulario” y “emisión de respuestas” (arts. 15.2 y 18 del Decreto 95/2014). Este sería otro
elemento distintivo entre la consulta popular y el referéndum, según el Tribunal Constitucional y según parte
de la doctrina.23
Respecto del tercer y último elemento —relativo a la previsión de una Administración electoral especíca y
de las correspondientes garantías—, se observa que el decreto prevé un procedimiento diferenciado de aquel
previsto en la legislación electoral general. No obstante, como ya indicó el Tribunal Constitucional en la
STC 31/2015, este tercer elemento no se reere exclusivamente al procedimiento electoral, sino a aquellos
procedimientos que “comporten un grado de formalización de la opinión de la ciudadanía materialmente
electoral” (STC 31/2015, FJ 8 b). En este caso, el decreto crea una comisión de control cuyas funciones son
las de resolver reclamaciones y establecer criterios interpretativos sobre dudas surgidas a lo largo del proceso
consultivo (art. 22.5 Decreto 95/2014). Ante esta regulación, el Tribunal Constitucional considera que
“inequívocamente [estamos] ante un procedimiento y unas garantías que, aunque disparejos a los dispuestos
en la Ley Orgánica del régimen electoral general, aspiran a que el resultado de la consulta sea la dedigna
expresión de la voluntad del cuerpo electoral” (STC 137/2015, FJ 5c).
Por todo ello, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales las preguntas directas, considerando que
tienen carácter referendario, según hemos observado. Ante esta interpretación, nos planteamos dos cuestiones.
Por un lado, el mismo tribunal reconoce que, en el caso de las entidades ciudadanas, estas no serían “en modo
alguno” consultas populares referendarias, entonces ¿por qué el máximo garante de la CE no ofreció una
interpretación acorde que preservara el instrumento?.24 Por otro lado, el Tribunal Constitucional sigue sin
dejar claro qué es una consulta popular. De la interpretación constitucional se concluye que consulta popular
es todo aquello que no tiene naturaleza referendaria. Como se observa, el máximo intérprete de la CE hasta
ahora siempre se ha referido al concepto de consulta popular “por contraste” con el de referéndum (STC
137/2015, FJ 4c), sin llegar a denirlo como tal. El Tribunal Constitucional, de nuevo, actúa más bien con
una vocación conservadora de la institución del referéndum sin ofrecer una denición clara del concepto de
consulta popular, previsto en la CE, pero también de forma vaga e imprecisa (art. 149.1.32 CE).
Otro hito relevante fue el Decreto 107/2014, con el que se convocaba una consulta popular mediante
pregunta directa. No obstante, dicho decreto fue declarado inconstitucional con la STC 147/2015. Esta
sentencia se centra, por un lado, en el sujeto convocado: los residentes mayores de dieciséis años, nacionales
o extranjeros; los españoles residentes en el extranjero; los descendientes españoles de estos últimos; y las
entidades ciudadanas inscritas en el registro de participación ciudadana. Por lo tanto, estamos ante un sujeto
más amplio que el cuerpo electoral. No obstante, para el Tribunal Constitucional, la consulta “se dirige […]
a un cuerpo electoral que, no por ser atípico o irregular en su conformación, deja de ser tal”, por lo que queda
integrado en el mismo el cuerpo electoral de la comunidad autónoma en cuestión (STC 147/2015, FJ 4).
Por otro lado, el decreto convoca también a las entidades ciudadanas. De nuevo, el Alto Tribunal indica que
la participación de estas personas jurídicas “podía verse como una forma de consulta popular de carácter no
referendario”. No obstante, vuelve a considerar inconstitucional la globalidad de la consulta considerando
23 Castellà (2013: 129-130) basa la distinción del concepto de consulta popular respecto del concepto de referéndum en el voto,
y dene la consulta popular como “una manifestación de opinión de la ciudadanía por cauces distintos al voto”, mientras que un
referéndum es aquella “llamada al cuerpo electoral para que se pronuncie a favor o en contra de una ley o decisión pública y se
expresa mediante el voto” (cursivas añadidas).
24 Esta interpretación sería aquella que considerara, de acuerdo con la CE, las preguntas directas siempre y cuando el sujeto
convocado fueran personas jurídicas o determinados colectivos o sectores de la población.
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que “resulta en extremo difícil, si no imposible, segregar las reglas directamente viciadas de invalidez de las
referidas exclusivamente a estas entidades ciudadanas”, a pesar de que el decreto distingue ambos sujetos y
las respectivas fechas de participación.
Efectivamente, la STC 147/2015 se basa en reiterar aquello dictado en la STC 137/2015, sin entrar en el
objeto material de la pregunta directa planteada.
3.3 El proceso secesionista catalán
Sin el caso catalán, probablemente no se comprendería el vaciamiento que ha ido sufriendo el concepto
de consulta popular en los últimos años, a partir de la interpretación del Alto Tribunal. No obstante, no
nos detendremos a analizar ni las vías jurídicas para hacer efectivo el ejercicio del denominado “derecho
a decidir” del pueblo catalán,25 ni los argumentos jurídicos respecto de este supuesto derecho, ni tampoco
las consecuencias y responsabilidades jurídicas derivadas del proceso. La nalidad de este apartado será
conocer cómo ha afectado el proceso catalán al concepto de consulta popular en nuestro ordenamiento a
partir, principalmente, de la evolución de la doctrina constitucional.
El 18 de junio de 2006, los ciudadanos catalanes raticaron mediante referéndum el nuevo Estatuto de
Autonomía de Cataluña. En él se incorporaba un nuevo derecho y una nueva competencia en relación con
las consultas populares: el derecho a promover la convocatoria de consultas populares (art. 29.6 EAC) y la
competencia exclusiva en materia de consultas populares (art. 122 EAC). No obstante, con la STC 31/2010
fueron declarados inconstitucionales algunos de los preceptos del EAC e interpretados otros tantos a la
luz de la CE. Esta sentencia ha sido considerada, en cierto modo, como el punto de partida del auge del
independentismo y del consecuente proceso con nalidad secesionista.26
3.3.1 La Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010
La interpretación del Tribunal Constitucional acerca del concepto de consulta popular en el EAC viene
desarrollada en virtud del artículo 122 EAC. Este precepto recoge la competencia exclusiva de la Generalitat
de Cataluña “para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización
y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de
encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con
excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución” (cursiva añadida). Este artículo debe
interpretarse (STC 31/2010, FJ 69) a partir de tres ejes principales: el concepto de referéndum; la cláusula
nal abierta del artículo 122 del EAC en relación con el artículo 149.1.32 de la CE,27 y la reserva de ley
orgánica de los artículos 81 y 92 de la CE.
En primer lugar, sin implicar una novedad al respecto, el Tribunal Constitucional se reere al concepto de
referéndum como una especie del género de consulta popular, recordando los tres elementos esenciales
para que una consulta tenga carácter referendario (cuerpo electoral como sujeto, procedimiento y garantías
electorales). Toda aquella consulta que quede fuera de esta naturaleza referendaria será competencia de
25 Sobre el “derecho a decidir”, véanse, entre otros, Pérez (2015: 117-118), Tornos (2014: 44-53) y Castellà (2014b, 2014c, 2014d,
2015, 2018: 129-152,), entre muchos otros.
26 Así lo expresó el expresidente de la Generalitat de Cataluña, Jordi Pujol: “Tras la sentencia, ya no encuentro razones para no ir
sin más tardanza hacia la independencia”; también José Luis Rodríguez Zapatero se rerió a la STC 31/2010 como “una expulsión
del propio sistema [pues] no tenía cabida lo que se votó en las Cortes”. Véanse, respectivamente, Castellà (2014c: 234); la entrevista
a José Luis Rodríguez Zapatero en La Vanguardia, 26 de marzo de 2016. No obstante, son otras también las causas atribuidas a este
crecimiento de la independencia. Como señala Castellà (2014c: 234-235, 2016: 565-566), además de la STC 31/2010, también fue
causa la negativa del gobierno de Rajoy acerca de la negociación del pacto scal propuesta por Artur Mas en septiembre de 2012.
Paralelamente, también se observa este auge del independentismo en la sociedad catalana: en el año 2006 —momento en el que se
aprobó el Estatuto—, únicamente el 14,9 % de los catalanes estaba a favor de la creación de un Estado independiente, después de
la STC 31/2010, el porcentaje ascendió al 25,2 % y, actualmente, se sitúa en el 48,4 %. Según los datos del Barómetro de Opinión
Política, del Centro de Estudios de Opinión, de 18 de julio de 2006, 5 de noviembre de 2010 y 5 de abril de 2019, respectivamente.
27 Pérez (2015: 113) se reere al artículo 149.1.32 de la CE como un mecanismo “de garantía de la unidad política del Estado”.
A través del mismo, el Estado “se asegura la lealtad constitucional impidiendo que por medio de un referéndum convocado
unilateralmente por los entes territoriales pueda condicionarse la voluntad general a través del pronunciamiento de una fracción del
pueblo español”. Sobre esta consideración, véase también Aguado (2011: 417).
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la Comunidad Autónoma catalana, completamente legítima pero no exclusiva, respetando en todo caso el
artículo 149.1.18 de la CE.
En segundo lugar, mientras que en la STC 103/2008 se declaraba inconstitucional la consulta vasca porque,
entre otros motivos, no gozaba de soporte en ningún título competencial expreso, con la STC 31/2010 esta
condición parece pasar inadvertida. A diferencia del caso vasco, el EAC sí incorpora este título competencial,
a través del ya citado artículo 122, aunque, ciertamente, estamos ante un título ambiguo que no prevé de forma
expresa la institución del referéndum —pero que tampoco la excluye—, por lo que podría comprenderse
incluida, puesto que el referéndum se encuentra dentro del género de “consultas populares”.28 Fuere como
fuere, el Tribunal Constitucional no centra su foco en esta cuestión, sino en la cláusula abierta introducida
al nal del artículo 122 EAC: “[…] y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción
de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución” (cursiva añadida). Si hasta entonces el artículo
149.1.32 de la CE había sido interpretado tal y como se deduce de su lectura —la necesaria autorización del
Estado para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum—, el Alto Tribunal amplía dicha
competencia exclusiva “a la entera disciplina de esa institución [el referéndum], esto es, a su establecimiento
y regulación” (STC 31/2010, FJ 69). Sin duda, la exclusión del referéndum implica la novedad relevante en
la doctrina constitucional respecto de las consultas populares.
En tercer lugar, el Tribunal Constitucional se reere a la reserva especíca de ley orgánica para la regulación
del referéndum, siendo la Ley Orgánica 2/1980 “la única ley constitucionalmente adecuada” (STC 31/2010,
FJ 69). Esta reserva de ley orgánica tiene una doble vertiente: la prevista por el artículo 81.1 de la CE y la
prevista por el artículo 92.3 de la CE. La primera de ellas se reere a la reserva de ley orgánica que prevé la
CE en relación con el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. El referéndum
—instrumento de democracia directa— forma parte del contenido esencial del derecho de participación
política (art. 23.1 CE). El desarrollo de este, por lo tanto, debe llevarse a cabo a través de una ley orgánica.
En este sentido, no es posible compartir lo expuesto por el Tribunal Constitucional al referirse a la LO
2/1980 como la “única” ley adecuada, puesto que “la ley orgánica de desarrollo de un derecho fundamental
no agota toda la legislación de la materia” (Castellà, 2010: 312). Como sucede con la Ley Orgánica del
Régimen Electoral General y las leyes electorales autonómicas, así como con la Ley Orgánica Reguladora de
la Iniciativa Legislativa Popular y las respectivas leyes autonómicas en materia de ILP.29 Entonces ¿por qué
se reere el Tribunal Constitucional a la LO 2/1980 como la “única constitucionalmente adecuada”? Según
nuestro parecer, este carácter único debería referirse al desarrollo básico de la institución del referéndum. Y
ello queda evidenciado con la Ley de Bases de Régimen Local, que, sin contar con rango de ley orgánica,
regula el referéndum municipal. Ciertamente, la LO 2/1980 (disposición adicional) excluye de su ámbito de
aplicación las consultas populares de carácter referendario de los municipios —pero señalando la aplicación
de la autorización del artículo 149.1.32 de la CE—. Por ello, la no previsión del referéndum autonómico
por parte de la LO 2/1980 no implicaría una prohibición, siempre que hubiere la correspondiente base
competencial (Martín Núñez, 2010: 13-14).
Por otro lado, el precepto constitucional que consagra el referéndum consultivo establece que la regulación de
“las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución”
(cursiva añadida) se desarrollará mediante una ley orgánica (art. 92.3 CE). La modalidad del referéndum
autonómico no está prevista en la CE, como tampoco gura el referéndum en el ámbito local. De nuevo, la
existencia de este último pone de maniesto la viabilidad constitucional de un referéndum autonómico no
previsto constitucionalmente.
28 No obstante, para el Tribunal Constitucional la cláusula del artículo 122 del EAC no comprende el referéndum, pues ello “parece
implícito en el propio art. 122 EAC, que hace excepción expresa de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución” (cursiva
añadida). En este sentido, no es posible compartir este punto de vista. Según nuestro parecer, más que excluir la institución del
referéndum, el legislador estatuyente catalán pretendía hacer lo contrario, incluirlo, con la expresión “cualquier otro instrumento” y,
por ello, se menciona el artículo 149.1.32 de la CE, como límite a esta competencia. Sobre esta cuestión, véase Castellà (2010: 312).
29 Pérez (2015: 114-115) señala también esta incoherencia argumental respecto del desarrollo legislativo llevado a cabo en sede
autonómica en materia de ILP. A ello también se reere Pérez (2009: 441).
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 219
3.3.2 El desarrollo normativo en materia de consultas populares y su encaje constitucional
Por un lado, el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía
de referéndum de Cataluña, en el marco competencial del artículo 122 del EAC, en la que se señala, entre otras
cuestiones, que la autorización de las mismas será siempre competencia estatal —según el artículo 149.1.32
de la CE—. Por lo tanto, el legislador catalán interpreta que bajo el precepto del artículo 122 del EAC se
prevé la competencia exclusiva de la Generalitat también para las consultas populares referendarias.30 No
obstante, según nuestro parecer, se observa ya en el mismo preámbulo de dicha ley que dicha competencia
adquiere un carácter más bien de competencia compartida, puesto que se indica que la regulación de la
presente se encuentra de acuerdo con lo dispuesto en las LO 2/1980 y LO 5/1985.
Por otro lado, la segunda norma que desarrolla la competencia reconocida en el artículo 122 del EAC es la
Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación
ciudadana. El elemento relevante, y sobre el cual debemos situar ahora nuestro foco, es el concepto de
consulta popular no referendaria. La ley la dene como “la convocatoria efectuada por las autoridades
competentes […] a las personas legitimadas en cada caso para que maniesten su opinión sobre una
determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación” (art. 3 Ley 10/2014), convocatoria
que puede ser de ámbito autonómico o local, y de carácter general o sectorial.31
Como es conocido, ambas leyes fueron impugnadas parcialmente. Veamos, seguidamente, la argumentación
del Tribunal Constitucional respecto de la constitucionalidad de ambas leyes autonómicas.
En primer lugar, en el juicio de constitucionalidad de la Ley 4/2010, el cometido del Tribunal Constitucional
es determinar si un legislador autonómico puede crear nuevas modalidades de referéndum. Para la defensa, la
Ley 4/2010 no regula una nueva modalidad de referéndum, sino que esta es una trasposición del referéndum
consultivo del artículo 92 de la CE al ámbito autonómico. Para el Tribunal Constitucional, “cualesquiera que
sean las similitudes o analogías entre la institución creada en estos preceptos por la norma fundamental y la
introducida por la ley impugnada, nos encontramos ante guras distintas de consulta popular, como distintos
son los órganos convocantes, la entidad de las cuestiones que pueden ser sometidas al voto de la ciudadanía
y los cuerpos electorales llamados a pronunciarse” (STC 51/2017, FJ 3b). Si estamos ante una nueva gura
referendaria, ¿tiene cabida constitucional y en qué medida? Efectivamente, y como ya se dijo, “la previsión
por el constituyente de unos concretos supuestos de referéndum no agota el elenco de referendos admisibles
en nuestro ordenamiento” (STC 31/2015, FJ 5; y STC 51/2017, FJ 5c).
Ahora bien, ello nos lleva a la cuestión de fondo: ¿tiene competencia el legislador autonómico para crear
esta nueva gura? El Alto Tribunal sigue en su argumentación que “en principio el legislador puede articular
—aunque, hay que aadir ahora, no sin límites— otras guras de consulta referendaria […], tal relativa
apertura de la Constitución en este extremo queda conada al legislador orgánico al que llaman los artículos
81.1 y 92.3 CE” (STC 51/2017, FJ 5c). El Tribunal Constitucional remite al artículo 149.1.32 de la CE y,
como viene argumentado, señala que la competencia exclusiva para la convocatoria de consultas populares
por vía de referéndum, se extiende al “establecimiento y regulación del referéndum” (STC 31/2010, FJ 69).32
Por lo tanto, según la interpretación del tribunal, ya expresada en anteriores ocasiones, esta ampliación
de los supuestos de referéndum deberá realizarse mediante la LO 2/1980. No obstante, la regulación de
las consultas referendarias distintas a las recogidas en la CE “constituye contenido necesario, pero no
exclusivo, de dicha ley orgánica [2/1980]” (cursiva añadida) (STC 51/2017, FJ 5c). Si hasta ahora la “única
30 Así lo consideran también Aguado (2011: 545) y Martín (2012: 118).
31 Como bien señala Castellà (2013: 125-126), ni el concepto ni la regulación de “consultas populares” eran una novedad con la
aprobación de la Ley 10/2014: justo antes del proceso de elaboración del EAC, se había puesto de relieve esta posibilidad, tratando
“de obviar el mandato constitucional de la autorización estatal de las consultas populares por vía de referéndum (art. 149.1.32 CE)”.
Ello se deriva del Informe sobre la reforma de l’Estatut elaborado por el Institut d’Estudis Autonòmics, de 2003, donde se incluye
una modalidad de consultas populares no referendarias con el objeto de “recabar el parer ciutadà sobre qüestions d’interès general
en matèries autonòmiques o locals”.
32 La STC 51/2017 recuerda que las nociones de “establecimiento y regulación” fueron concretadas en la STC 137/2015, en la
que se declara que “la Constitución ha querido, en atención a la condición excepcional en nuestro ordenamiento de esta forma de
democracia directa, que solo mediante normas estatales puedan preverse, en el respeto a las demás determinaciones de la Constitución,
los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus
procedimientos de desarrollo y garantías y, en n, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular” (STC 137/2015, FJ 4).
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ley constitucionalmente adecuada” para la regulación de la disciplina del referéndum era la LO 2/1980, esta
armación parece dirigirse hacia otra dirección: la competencia compartida entre Estado y CC. AA. Del
literal se deduce que dicha ley orgánica deberá regular el contenido esencial de la institución del referéndum,
incluidas en dicho contenido todas las modalidades referendarias, previstas o no constitucionalmente.
Pero la sentencia dictada va más allá. La STC 51/2017 señala al legislador cómo debería incorporarse el
referéndum autonómico: “así hizo el legislador para los referenda municipales (Disposición Adicional de la
Ley Orgánica 2/1980) y así habría de hacerse, también, si se pretendiera introducir en el ordenamiento, en lo
que aquí importa, algún tipo de referéndum de ámbito autonómico” (STC 51/2017, FJ 5c). No obstante, en el
pronunciamiento más reciente del Alto Tribunal, este declara que “la única competencia que Cataluña tiene
en materia de consultas referendarias es la facultad de solicitar al Estado la autorización para su convocatoria
[...]” (cursiva añadida) (STC 114/2017, FJ 1).
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional (STC 31/2015) se encuentra llamado a analizar si, bajo el
nuevo instrumento de consultas populares no referendarias, se esconde ciertamente la institución del
referéndum. Ello lo hace partiendo de los rasgos característicos de esta institución, ya delineados en la
anterior jurisprudencia: cuerpo electoral, procedimiento electoral o análogo y sus correspondientes garantías
(STC 103/2008, FJ 2; y STC 31/2010, FJ 69). Por ello, estamos ante un referéndum “cuando el poder público
convoca al conjunto de los ciudadanos de un ámbito territorial determinado para que ejerzan el derecho
fundamental de participación en los asuntos públicos emitiendo su opinión, vinculante o no, sobre una
determinada cuestión, mediante votación y con las garantías propias de un proceso electoral” (STC 31/2015,
FJ 6). Observamos que con esta denición se introduce un nuevo elemento de forma expresa —el ámbito
territorial del mismo—, con vocación de abarcar bajo esta institución también aquellas consultas con carácter
referendario de ámbito autonómico o local. De nuevo, de la interpretación del Tribunal Constitucional se
concluye que el rasgo característico esencial para calicar de referendaria una consulta será, sin duda, la
identidad del sujeto convocado. Ello se deduce de lo expuesto por el Tribunal cuando señala que las consultas
populares de carácter sectorial se encuentran de acuerdo con el ordenamiento constitucional puesto que
“presuponen el llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral”, y subraya que
“en ningún caso puede coincidir con el conjunto de personas a quienes se reere el art. 5.1 de la Ley [al
conjunto de los ciudadanos] ni, en denitiva, congurarse de un modo tal que el resultado de la consulta
pueda imputarse al conjunto de la ciudadanía” (STC 31/2015, FJ 9). Con ello, queda patente que, de los tres
elementos denitorios del referéndum, aquel que se erige como condición sine qua non es el sujeto,33 pues,
según la interpretación del Tribunal Constitucional, si este dejara de ser el colectivo de un sector concreto de
la población, la consulta pasaría a tener carácter referendario.
4 La nueva consulta ciudadana autonómica
Después de analizar los tres hitos jurídico-constitucionales más relevantes para el concepto de consulta
popular, es necesario que nos detengamos de forma breve en un último elemento clave para una futura
delineación constitucional de dicho concepto, aunque no sea el objeto del presente artículo. Recientemente,
además de Canarias y Cataluña, otras CC. AA. han legislado también en materia de consultas populares,34
y lo han llevado a cabo desde la dimensión del concepto de consulta popular como un instrumento de
participación diferenciado del referéndum y de los demás mecanismos de democracia participativa. Esta
nueva concepción de consulta popular sería “un instrumento de democracia participativa convocada […]
con el objeto de conocer la opinión de las personas inscritas […] expresadas mediante votación, sobre una
determinada actuación, decisión o políticas públicas […]. El resultado de una consulta ciudadana no será
nunca vinculante ni puede ser interpretado como la expresión de la voluntad general de la ciudadanía”
(cursiva añadida) (art. 50, Ley 12/2019 de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares).
Hasta ahora el Tribunal Constitucional ha venido estableciendo la distinción entre consulta popular
referendaria y las demás consultas populares, principalmente a partir del sujeto convocado y la expresión de
la voluntad de los ciudadanos mediante la votación. Con la incorporación de este instrumento innovador —la
33 En la misma línea se sitúan Castellà (2013: 133) y Ibáñez (2013: 104).
34 Se trata de las comunidades autónomas de Andalucía, Islas Baleares, Murcia y Navarra.
Loreto Segura i Renau
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 221
consulta ciudadana—35, situado a caballo entre el referéndum —democracia directa— y las demás guras
de participación ciudadana —democracia participativa—, nos aventuramos a señalar que la distinción entre
referéndum consultivo y consulta popular podría adquirir una nueva perspectiva, siendo el elemento clave
el objeto de cada uno de los mecanismos. Mientras que la CE prevé la modalidad del referéndum consultivo
como aquel referéndum cuyo objeto serán las “decisiones políticas de especial trascendencia” (art. 92 CE),
la consulta ciudadana versaría sobre aquellas cuestiones de interés general que quedan al margen de las
“decisiones de especial trascendencia política”.
5 Conclusión
El concepto de consulta popular en nuestro ordenamiento parte de una previsión constitucional imprecisa,
recogida en el artículo 149.1.32 de la CE. Este es la puerta abierta de nuestra Constitución a la consulta
popular, más allá del referéndum de carácter consultivo, tanto en el ámbito autonómico como local.
Ante esta imprecisa referencia constitucional al concepto de consulta popular, ha sido necesario observar la
evolución del mismo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la que destacan tres hitos jurídico-
constitucionales. La interpretación del Tribunal Constitucional, siempre llevada a cabo en contraposición con
el concepto de referéndum, a grandes rasgos ha concluido que será consulta popular todo aquel mecanismo
de participación que se sitúe al margen de los tres rasgos denitorios del referéndum.
No obstante, la creación reciente de un nuevo instrumento de participación por parte de varias CC. AA. —
más allá de la pregunta directa de Canarias y la consulta popular no referendaria de Cataluña— nos lleva a
cuestionarnos si realmente dicha interpretación constitucional en materia de consulta popular podrá sostenerse
en el tiempo. Aunque no ha sido objeto de análisis en el presente estudio, una propuesta sería situar el foco
de la diferenciación entre consulta popular y referéndum en un nuevo elemento, que hasta ahora ha pasado
inadvertido: el objeto de cada uno de estos instrumentos. Si la CE señala que el referéndum consultivo tiene
como objeto las “decisiones políticas de especial trascendencia”, la consulta popular debería abarcar todas
aquellas cuestiones de interés general que no tengan dicho carácter de “especial trascendencia”. Por ello,
el quid de la cuestión se hallaría en dirimir qué comprende este último concepto jurídico indeterminado:
“decisiones políticas de especial trascendencia”.
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35 La hemos denominado así; no obstante, este instrumento recibe múltiples denominaciones diferentes: “consulta participativa”
(Andalucía, Ley 7/2017), “pregunta directa” (Canarias, Ley 5/2010), “consulta ciudadana” (Navarra, Ley 12/2019 e Islas Baleares,
Ley 12/2019), “consulta popular no referendaria” (Cataluña, Ley 10/2014) y “consulta pública” (Murcia, Ley 12/2014).
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