España constructor de paz: apuntes para una estrategia española de construcción de la paz

AutorJesús A. Núñez Villaverde - Ximena Valente Hervier - Balder Hageraats
CargoCodirector del IECAH, Economista y Especialista en temas de seguridad y cooperación internacional y mundo arabo musulmán - Licenciada en Relaciones Internacionales y Especialista en temas de resolución de conflictos - Economista y Especialista en economía internacional y relaciones internacionales.
Páginas61-78
Introducción

Con la política internacional dominada por la lucha contra el terrorismo internacional y las consiguientes estrategias reactivas, los enfoques de largo plazo han sido eclipsados durante los últimos años. Sin embargo, la necesidad de entender y afrontar la situación global obliga a la comunidad internacional a buscar soluciones más sistemáticas y profundas. Las debilidades estructurales que se identifican en regiones de todo el mundo terminan generando muchas de las amenazas globales —incluyendo los conflictos violentos, los problemas ambientales y el terrorismo internacional— y, por lo tanto, es primordial centrar la política de cooperación para el desarrollo, en el marco más amplio de la política exterior, en fortalecer las sociedades más vulnerables.

Una de las estrategias con más éxito en este terreno ha sido la construcción de paz, con la ONU y países como Canadá y Japón desarrollando el concepto y poniendo en marcha una multitud de proyectos basados en sus principios. La decisión de España de apostar también por este camino es una directa consecuencia de la reciente reformulación de su política exterior, de seguridad y desarrollo, lo que permite poner el énfasis en las cuestiones fundamentales del desarrollo y de la seguridad humana1. Además, la naturaleza del enfoque y la

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clara demanda a nivel global para su implementación encajan bien con el deseo de España de asumir un papel más importante en la comunidad internacional.

El vigente Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 identifica —por primera vez en España— la Construcción de la Paz y la Prevención de Conflictos violentos (CP-PC) como una estrategia sectorial, “como resultado de la interrelación, desde la diferencia, entre la nueva agenda de paz y seguridad y la nueva agenda de desarrollo” (p. 67). En el proceso de elaboración de esta estrategia resulta fundamental el “Documento de Estrategia de Sectorial (DES) sobre Construcción de la Paz y Prevención de Conflictos en la Cooperación Española al Desarrollo”2, que la define como “el conjunto de acciones que permiten a una sociedad —a través de sus propias capacidades— manejar el conflicto sin recurrir al uso de la violencia”. El reto actual, a partir de su inminente aprobación, será profundizar, implementar y divulgar esta estrategia, con la aspiración de hacer de España un activo constructor de la paz, tanto a nivel nacional como internacional3.

Como una contribución en esa misma línea, las páginas que siguen pretenden en primer lugar, a partir de una breve referencia al concepto y a sus raíces, establecer un resumen de la situación actual en la comunidad internacional de CP-PC. El núcleo central del texto es, en esencia, identificar los aspectos más importantes —tal como son identificados en los documentos ya mencionados— de la estrategia que se está formulando. Cabe adelantar ya desde el principio que, a juicio de los autores, las prioridades de corto plazo deben ser la creación de una clara visón e identidad del proyecto, el aprendizaje de los países con más experiencia en este ámbito y la integración de España en la comunidad internacional de CP-PC. En el medio y largo plazo, el énfasis debe ponerse en la coordinación y sintonización entre los distintos actores involucrados y en la realización de proyectos específicos bajo los principios de la construcción de paz y la seguridad humana.

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Conceptos y evolución

La aparición y subsiguiente evolución del concepto y la práctica de CP-PC son, en gran parte, el resultado del replanteamiento de las cuestiones de seguridad y de desarrollo durante los principios de los noventa, justo después del fin de la Guerra Fría. En 1992, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, sostenía ya la idea de que la construcción de la paz es una “acción para identificar y apoyar estructuras que tenderán a fortalecer y solidificar la paz a fin de evitar el resurgimiento del conflicto”4.

Se pueden identificar tres procesos específicos que llevaron al cambio de pensamiento sobre estos temas. Primero, la reducción de tensiones de la Guerra Fría hizo posible la reevaluación del fracaso de no haber reducido significativamente la pobreza, la exclusión social y otros aspectos muy ligados al desarrollo humano. Sin poder escudarse en los argumentos de seguridad nacional en términos tradicionales, el mundo tenía que confrontar su propia negligencia y responsabilidad en temas de desarrollo humano. Además, se hizo evidente que la seguridad de cualquier nación ya no estaba asegurada por los medios tradicionales, dictados por la geopolítica y el poder militar.

En segundo lugar, de los 96 conflictos armados que tuvieron lugar entre 1989 y 1996, 91 fueron de carácter intraestatal, casi todos localizados en países en desarrollo. Resultó claro que la seguridad ya no pertenecía exclusivamente al ámbito de las fuerzas armadas nacionales ni tampoco era una competencia exclusivamente militar entre naciones soberanas. El interés en la inestabilidad de las regiones en desarrollo pasó a ser no sólo un asunto puramente ético sino, cada vez más, un tema de seguridad internacional.

Además, como resultado de la naturaleza de las nuevas amenazas y del surgimiento de un número importante de Estados fracasados o fallidos, se detectaba una fuerte individualización del bienestar y, por consiguiente, de la seguridad. Se entendía que las amenazas tenían que ser consideradas en términos individuales, del ser humano, para poder desarrollar estrategias efectivas, tanto en relación con el desarrollo humano como para conseguir la seguridad “nacional”.

También se perfilaba entonces un nuevo espacio político para reconsiderar las interrelaciones entre los dos conceptos de seguridad y desarrollo y la importancia de afrontarlos simultáneamente como dos caras de la misma moneda.

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Desde la perspectiva del desarrollo, se asumía que el éxito de las estrategias dependía de la consecución de niveles básicos de seguridad para todos los seres humanos. La evolución de conceptos como la responsabilidad de proteger y la seguridad humana —que tienen obvias similitudes con los índices de desarrollo humano— son buenos ejemplos de la búsqueda de formas de alinearse con la seguridad tradicional por parte de la comunidad internacional de desarrollo.

Por otro lado, la fijación bipolar de las décadas anteriores empezó a dejar paso a la preocupación por otro tipo de amenazas, de naturaleza no tanto militar sino más bien de tipo social, político y económico. La seguridad ya no se podía considerar en términos de soberanía territorial y fuerza militar: la desaparición de la Unión Soviética y la aceleración de la globalización indicaban la clara necesidad de redefinir los objetivos de las estrategias de seguridad. Los mecanismos de disuasión y castigo, con un enfoque reactivo y escasamente preocupado por adelantarse a los procesos que pudieran desencadenar la violencia, ya no eran adecuados para proteger a las poblaciones nacionales, y menos aún en otras regiones del mundo. Sin embargo, en la era de la globalización, se confirma que cualquier estallido de violencia aparentemente local provoca efectos multiplicadores que afectan a la comunidad internacional en su conjunto. En consecuencia, para garantizar la seguridad, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales, no basta con mantener y acumular más capacidades militares; las necesarias medidas de respuesta obligan a abarcar muchos otros espacios.

El acercamiento de estos dos campos, tradicionalmente tan separados, ha resultado en una multiplicación de nueva literatura, experimentación y replanteamiento de políticas. En líneas generales la combinación llevó al entendimiento de que la seguridad no se puede limitar a la seguridad nacional (o territorial); que nunca afecta a un país en solitario sino que existe una mutua dependencia y, por lo tanto, una mutua responsabilidad y necesidad de afrontar las amenazas a nivel multilateral; y que la seguridad fundamental sólo se puede considerar en términos del ser humano individual. Al mismo tiempo, el desarrollo humano no se puede considerar completamente separado de los asuntos de seguridad tradicional o militar, lo que lleva a una obligada cooperación con los actores involucrados en este área.

La CP-PC es, en muchos sentidos, la institucionalización de esta evolución entre los dos campos, creando el fundamento necesario par alcanzar la deseada estabilidad estructural, entendida como una situación dinámica en la cual una sociedad ha establecido las condiciones para operar sin la necesidad percibida de recurrir o incrementar el uso de la violencia para manejar cualquier Page 66 tipo de (potencial) conflicto, excepto por el uso legítimo de la fuerza por parte de la autoridad reconocida. Vista de ese modo, una estrategia de construcción de paz activa todo el conjunto de instrumentos disponibles para atacar las causas del conflicto violento y del subdesarrollo, y permite una coherencia y perspectiva de largo plazo que no es posible con los enfoques tradicionales.

El objetivo global de la CP-PC debe ser el refuerzo del entramado fundamental de las sociedades para que puedan manejar el conflicto sin violencia. Dicho de otro modo, se trata de fortalecer el conjunto de acciones (en el corto, mediano y largo plazo) que permiten a una sociedad —a través de sus propias capacidades— manejar el conflicto sin recurrir al uso de la violencia. Es un proceso dinámico en el que los individuos dentro de la sociedad —así como la sociedad en su conjunto— fortalecen su capacidad para crear seguridad y un desarrollo sostenible a través de la permanente mejora estructural de sus mecanismos básicos en el terreno social, económico y político.

Es central considerar en estos objetivos la dinámica, por un lado, entre instituciones...

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