STS, 6 de Marzo de 2000

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid contra Acuerdo del Ayuntamiento de esta capital desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación girada por el concepto de Impuesto sobre Construcciones a que este recurso se contrae. Sin hacer imposición de costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid el día 27 de Enero de 1995.

La UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Magdalena Cornejo Barranco, presentó con fecha 6 de Febrero de 1995 escrito de preparación de recurso de casación en el que manifestó su propósito de interponerlo y expuso el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó por Providencia de fecha 7 de marzo de 1995 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

La representación procesal de la UNIVERSIDAD POLITECNICA DE MADRID presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes que consideró convenientes, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y articuló un único motivo casacional, con sus correspondientes fundamentos jurídicos, suplicando a la Sala dicte "sentenciaestimatoria de la pretensión ejercitada, que declare la exención tributaria del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras girado por el Ayuntamiento de Madrid y de cualquier otro tributo en virtud de la fundamentación fáctica y jurídica reglamentaria".

EL AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales D. Eduardo Morales Price, compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 19 de Diciembre de 1995 admitir el recurso de casación.

Dado traslado de las actuaciones a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala declare "no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente el motivo invocado al efecto, confirmando íntegramente la Sentencia de instancia, con imposición de las costas a la parte recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 23 de Febrero de 2000, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión del único motivo casacional y mas acertada resolución del presente recurso de casación, conviene exponer los hechos mas relevantes.

La UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID solicitó con fecha 18 de Abril de 1991 al Ayuntamiento de Madrid la concesión de Licencia Urbanística para las obras de ampliación de la Escuela Universitaria de Ingeniería Forestal a realizar en la Avenida de Ramiro de Maetzu, s/n, de Madrid.

El Ayuntamiento de Madrid concedió con fecha 7 de Junio de 1991 la licencia solicitada y a la vez practicó liquidación por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por importe de 6.111.772 pesetas.

La UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, no conforme con la liquidación de este Impuesto, presentó recurso de reposición alegando que se hallaba exenta, por virtud de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, y artículo 247 de los Estatutos de la Universidad Politécnica de Madrid, aprobados por Real Decreto 2536/1985, de 27 de Diciembre.

El Ayuntamiento de Madrid desestimó el recurso de reposición por entender que la exención regulada en los preceptos referidos había sido derogada por la Disposición Adicional Novena de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

La UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID interpuso recurso contencioso administrativo, en el que planteó la controversia jurídica de modo similar a la vía administrativa.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso, mediante la sentencia, cuya casación se pretende ahora.

El único motivo de casación se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por vulneración del artículo 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, del artículo 247 de los Estatutos de la Universidad Politécnica, aprobados por Real Decreto 2536/1985, de 27 de Diciembre, del artículo 9º de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, del artículo 10 de la Ley 230/1963, de 28 de Diciembre, General Tributaria, y de las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) de 23 de Noviembre de 1993 y de 13 de Enero de 1994.

El artículo 53.1 de la Ley Orgánica, de Reforma Tributaria, dispone textualmente que" los bienes de la Universidad afectados al cumplimiento de sus fines y los actos que para el desarrollo inmediato de tales fines realice y los rendimientos de los mismos, disfrutarán de exención tributaria, siempre que esos tributos y exenciones recaigan directamente sobre las Universidades en concepto legal de contribuyentes y sin que sea posible la traslación de la carga tributaria a otras personas".

El artículo 247 de los Estatutos de la Universidad Politécnica de Madrid, aprobados por Real Decreto2536/1985, de 27 de Diciembre, ratifica tales exenciones, respecto de esta Universidad.

Sin embargo, no puede ignorarse que la Disposición Adicional Novena de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, estableció que "1. A partir del 31 de Diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieren establecidos en los tributos locales, tanto de forma genérica como específica , en toda clase de disposiciones distintas de las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley; lo anterior se entiende sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2, de la Disposición Transitoria Segunda, en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Tercera y en el párrafo tercero de la Disposición Transitoria (de esta Ley)".

Esta Disposición Adicional Novena de carácter esencialmente derogatorio, constituye un verdadero expurgo de la pléyade de exenciones, bonificaciones, reducciones, deducciones y demás beneficios fiscales, regulados en disposiciones distintas a las propias del Régimen Local, conducta que ha sido frecuente en nuestro Ordenamiento jurídico-tributario, en el que, cuando se reforma sustancialmente un tributo, se regulan en su texto los beneficios fiscales que se consideran vigentes de acuerdo con su nuevo planteamiento, suprimiendo todos los no regulados en la nueva Ley, sin perjuicio del respeto transitorio de los derechos adquiridos, y de determinados beneficios fiscales que no se derogan de inmediato. Normalmente, las Exposiciones de Motivos y las Memorias justificativas de las Leyes reformadoras muestran su propósito futuro de no admitir mas beneficios fiscales que los expresamente regulados en los nuevos textos, pero lo cierto es que tales beneficios vuelven a proliferar en las mas variadas leyes sectoriales.

Esta Disposición Adicional Novena constituye uno de los ejemplos mas paradigmáticos de este modo de proceder, porque derogó todos los beneficios fiscales establecidos al promulgarse la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, en los tributos locales (impuestos, contribuciones especiales y tasas), tanto de forma genérica, como es el caso del artículo 53.1 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria y del artículo 247 del Estatuto de la Universidad Politécnica, aprobados por Real Decreto 2536/1985, de 25 de Diciembre, como específica, es decir beneficios fiscales, concretados respecto de un tributo o de varios, que figurasen en disposiciones distintas de las de Régimen Local, para así lograr que los únicos beneficios fiscales vigentes fueran los que aparecen en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, en un loable propósito de claridad y de sistematización jurídica, cerrando la derogación expurgatoria con una cláusula muy conveniente y precisa, consistente en que su actual vigencia no pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en dicha Ley, cláusula inaplicable al caso de autos, por cuanto el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras fue creado "ex novo", sin antecedentes anteriores, por obra de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre. La conclusión es que la Universidad Politécnica de Madrid no tenía derecho en 1991, a la exención del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por las obras de ampliación de la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Forestal en Avenida de Ramiro de Maeztu s/n. Madrid.

La Sala debe salir al paso de cuatro argumentos esgrimidos por la recurrente, que son:

Que por ser la Ley 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, una Ley Orgánica, ésta no puede ser modificada o derogada posteriormente, sino es respetando el "quorum" especial previsto en el artículo 81.2 de la Constitución Española, cosa que no ha ocurrido con la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales.

Este argumento debe ser rechazado, porque el Título VII "Del régimen económico y financiero de las Universidades", de la Ley 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, en el que se encuentra el artículo 53, no tiene carácter de la Ley Orgánica, conforme preceptúa la Disposición Final 3ª de dicha Ley, que reserva este carácter sólo respecto del Título preliminar, y de IV "Del estudio en la Universidad" y VIII "De las Universidades privadas", así como su Disposición Final Tercera , es decir los que tienen relación directa con el artículo 27 de la Constitución que proclama el derecho a la educación de todos los españoles y la libertad de enseñanza.

Que la entidad recurrente mantiene que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 9º de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, porque este dispone que "no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales", de donde deduce que como el artículo 53 -que confirió una exencion total a favor de las Universidades- corresponde a una Ley, la 11/1983, ello significa que se cumple el artículo 9º, citado, y por tanto subsiste la exención pretendida.

La Sala discrepa totalmente de esta interpretación, porque el artículo 9º, proclama tres principiostributarios fundamentales, a saber: el de reserva de Ley, es decir no se pueden regular beneficios fiscales mas que por Ley, el de no disponibilidad de los recursos de la Hacienda Local por parte de sus gestores (Pleno, Comisión de Gobierno y Alcalde), lo que significa que los Ayuntamientos no pueden conceder "per se" beneficios fiscales distintos a los regulados en la ley, y por último el de independencia de la Hacienda Local, respecto de la Hacienda del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo cual significa que si por ley se establecen beneficios fiscales en materia de tributos locales, es obligado compensar a los Entes Locales, evitando así que la política seguida por el Estado y por las Comunidades Autónomas se lleve a cabo a cargo y a costa de las Haciendas Locales.

La parte recurrente argumenta que el concepto de beneficios fiscales utilizado por la Disposición Adicional Novena de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, no comprende a las exenciones.

No existe en nuestro Derecho Tributario un concepto jurídico, ni una regulación unitaria de los "beneficios fiscales", ni siquiera una terminología única, porque desde el punto de vista de la política económica se utiliza la expresión "Incentivo fiscal", desde la perspectiva del Derecho Tributario, la de "Beneficios fiscales" y desde el Derecho Presupuestario la de "Gastos Fiscales", pero lo cierto es que la Ley General Tributaria vislumbró un concepto genérico de "beneficios fiscales", en su artículo 14 que dispone: "1. Todo proyecto de Ley por el que se proponga el establecimiento, modificación o prórroga de una exención o bonificación tributaria requerirá que, previamente, el Ministro de Hacienda haya expuesto al Gobierno en Memoria razonada: a) La finalidad del beneficio tributario (...)". Se observa que este artículo utiliza un vocablo genérico de "beneficios" tributarios, que identifica, en principio, con las exenciones y bonificaciones, pero que no define ni delimita conceptualmente.

La Constitución española utiliza el concepto genérico de "beneficios fiscales" en su artículo 134.2, al disponer que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".

La Ley General Presupuestaria, Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de Septiembre, preceptua en su artículo 48.2 que "en los Presupuestos Generales del Estado se consignará de forma ordenada y sistemática el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".

De igual modo, al regular el régimen sancionador tributario, se utiliza también un concepto genérico de "beneficios fiscales" en el artículo 80.2 de la Ley General Tributaria, según la redacción dada por la Ley 10/1985, de 26 de Abril, y por la Ley 25/1995, de 20 de Julio, al tipificar la sanción consistente en la pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de obtener subvenciones públicas, crédito oficial y del derecho a gozar de beneficios o incentivos fiscales".

No es misión de la Sala elaborar trabajos doctrinales, pero si puede sostener perfectamente, que el concepto de beneficios fiscales es un genérico que comprende específicamente las exenciones, bonificaciones, tipos reducidos, reducciones, desgravaciones, etc, en cuanto sean excepciones singulares al planteamiento estructural y funcional de un tributo por razones exógenas de carácter social, económico, etc.

Pero lo que sí es indudable es que la pretendida exención subjetiva por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, a favor de la Universidad Politécnica de Madrid es un beneficio fiscal y mas concretamente una exención subjetiva.

Si bien el único motivo casacional se fundamenta en la vulneración entre otros preceptos del artículo 10 de la Ley 230/1963 de 28 de Diciembre, General Tributaria, es lo cierto que el recurrente no formula argumento alguno, ni explica o desarrolla tal vulneración, pues sólo aparece una mención al mismo en la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de Noviembre de 1993, relativa a la exención que reconoció por Tasa de Alcantarillado a favor de la Universidad Complutense de Madrid, pero debe aclararse al respecto que la normativa que aplicó fue la anterior a la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre.

La Ley 39/1998, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que estableció por primera vez en España, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (artículos 102 a 104) no reconoció en su texto exención alguna, por este Impuesto, sin embargo al poco tiempo se precisó por el Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, (convertido después en Ley 5/1990, de 29 de Junio), sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, en su artículo 32. "Beneficios fiscales", que "no obstante lo dispuesto en el apartado 1, de la Disposición Adicional Novena dela Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, permanecían vigentes en los tributos locales regulados en dicha Ley, los beneficios fiscales establecidos a favor de la Exposición Universal de Sevilla, Quinto Centenario del Descubrimiento de América y de los Juegos Olímpicos de Barcelona", exenciones de gran transcendencia respecto del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, sin que incluyera en esta relación a las Universidades, como prueba de que no subsistían sus exenciones, y además estableció "ex novo" la exención por este Impuesto "de las construcciones, instalaciones y obras de las que sean dueños el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, repertorio en el que no figuran las obras destinadas a la enseñanza y a la educación, razón por la cual ha de concluirse que la Universidad Politécnica de Madrid no tenía en 1991 (la licencia de obras se le concedió el 7 de Junio de 1991) derecho a la exención por Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por las obras de ampliación de la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Forestal en Avda. de Ramiro de Maeztu, s/n, Madrid.

La Sala rechaza el único motivo casacional y por tanto desestima el presente recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, procede imponer las costas causadas en este recurso de casación a la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, parte recurrida.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el recurso de casación nº 3833/1995, interpuesto por la UNIVERSIDAD POLITECNICA DE MADRID contra la sentencia nº 1027/94, dictada con fecha 22 de Noviembre de 1994, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo - Sección 4ª- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 165/1992, interpuesto por la misma entidad.

Imponer las costas causadas en este recurso de casación a la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.