Constituciones estatales y declaraciones de derechos en el federalismo norteamericano
| Autor | Josep María Castellá Andreu |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat de Barcelona |
| Páginas | 217-244 |
Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat de Barcelona
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En los Estados Unidos la existencia de constituciones y declaraciones de derechos estatales es previa a la aprobación de la Constitución federal de 1787, que funda la Federación norteamericana.12 Las primeras son la Declaración de derechos de Virginia y la Constitución de Pensilvania, ambas de 1776. De hecho, la Constitución escrita más vieja -todavía en vigor- es la Constitución de Massachussets de 1780. Los autores de la Constitución federal se inspiraron en Page 218 el constitucionalismo estatal, tanto en los documentos como en las experiencias constitucionales que cada estado empezaba a vivir. Esto permitió a la Convención de Filadelfia aprobar la nueva Constitución con cierta rapidez3. Lo mismo sucedió respecto a la declaración de derechos que forman las diez primeras enmiendas, aprobada en 1791, cuya ausencia en el primer documento constitucional fue rápidamente subsanada a la luz de las constituciones estatales. Las declaraciones de derechos de las primeras constituciones estatales ejercieron una gran influencia sobre la federal4, y en los años posteriores también sobre las constituciones estatales que fueron aprobándose a medida que se creaban nuevos estados.
Al (pre)existir un orden constitucional en cada Estado, la Constitución federal es incompleta, como ya puso de manifiesto Alexis de Tocqueville5, de forma que el derecho constitucional americano no es completo sino toma en consideración las constituciones de los estados, que también forman parte del sistema constitucional de los Estados Unidos. De entrada, la propia Constitución federal toma acta de este doble orden constitucional: la X Enmienda de la Constitución federal reserva a los estados y al pueblo los poderes no delegados por la Constitución a los Estados Unidos. Además, cuestiones polémicas sobre las que no se alcanzó un acuerdo durante los debates de la Convención de Filadelfia de 1787, como la prohibición de la esclavitud o la cláusula de establecimiento religioso, fueron dejadas en un primer momento a manos de los estados. Desde este punto de vista, las constituciones estatales han desarrollado históricamente un importante papel en el constitucionalismo americano: aportar estabilidad política, lo cual se conseguía difuminando el conflicto en los diferentes estados, de modo que se evitaba que las controversias se plantearan en el plano federal6.
En el plano de la teoría constitucional, se ha puesto de relieve que el concepto liberal democrático o racional normativo de Constitución, que hoy se ha extendido a buena parte del mundo, se inicia en las constituciones estatales de las antiguas colonias, no en la Constitución federal de 17877. En ellas encontramos los contenidos que la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Page 219 Ciudadano de 1789 consideraba debían tener las constituciones: la garantía de los derechos y la separación de poderes (art. 16). Además, suelen ser obra de "convenciones" constituyentes, elegidas por el pueblo con el único propósito de elaborarlas, y, por tanto, distintas de los cuerpos legislativos ordinarios, y cuentan con procedimientos específicos de reforma, que les aportan cierta rigidez. Incluso parece que las primeras experiencias de judicial review of legislation tuvieron lugar de la mano de los tribunales supremos de los estados, con el fin de poner límites jurídicos al poder de la Legislatura8.
Ahora bien, se puede apreciar la diferencia entre la tendencia democrática del constitucionalismo estatal frente la tendencia federalista presente sobre todo en la Constitución federal: este es un documento más breve, más rígido, con un menor número de derechos protegidos, que prevé instituciones con cargos públicos con mandatos más largos, y con menos cargos elegidos directamente por el pueblo9. Por último, las constituciones estatales no pueden contradecir la Constitución federal, suprema ley del país (art. VI.2 C.Federal). En este sentido, hay que resaltar que el hecho de que las constituciones estatales sean aprobadas en referéndum no obsta al control de constitucionalidad tanto por los tribunales estatales como por los federales10.
Las constituciones estatales se diferencian de la Constitución federal, de entrada, por las múltiples veces que han sido reformadas a lo largo de los más de dos siglos de vigencia. A pesar de los parecidos entre los dos órdenes de constituciones con respecto a la estructura y grandes contenidos, así como el sometimiento a control judicial de las leyes de acuerdo con ellas, lo cierto es que las constituciones estatales no disfrutan de la rigidez de la federal, y no se consideran textos "sagrados"11, como, en cambio, pasa con la Constitución federal. Los procedimientos de reforma de las constituciones estatales suelen ser más simples, con lo que se sitúan a medio camino entre la reforma de una ley ordinariaPage 220 y la de la Constitución federal12. Así, por ejemplo, la de Massachusetts ha sido reformada más de 120 veces en comparación con las 26 enmiendas que se han aprobado a la Constitución federal. Mientras en el plano estatal se ha recurrido con frecuencia a la reforma constitucional para ponerla al día y adaptarla a las circunstancias cambiantes, en el plano federal se ha optado generalmente por la interpretación de las cláusulas constitucionales por parte del Tribunal Supremo, el Congreso y el Presidente para actualizarlas. La frecuente utilización de los procedimientos de reforma constitucional estatal no es ajena a la participación de los ciudadanos en algún momento del procedimiento, sea la iniciativa popular de la reforma, sea la votación final de la enmienda en referéndum (en todas salvo en Delaware). En el caso de California se ha llegado a hablar de "amendomanía" para referirse a las casi 500 veces en que se ha reformado la Constitución13. Además de las reformas parciales, han sido abundantes los casos de aprobación de nuevas constituciones y convocatoria de convenciones constitucionales (muy abundantes durante la Guerra Civil y la época de la Reconstrucción). La Constitución de Pensilvania de 1776 ya fue sustituida por otra en 1790. Luisiana ha aprobado 11 diferentes constituciones a lo largo de dos siglos, Georgia 10 y no llegan a la veintena los estados que todavía mantienen la vigencia de la primera (la cual, no obstante, ha sido enmendada). Sólo 6 de las constituciones en vigor fueron redactadas antes de 1850 y más de una cuarta parte de los estados han aprobado nuevas constituciones desde la II Guerra Mundial14.
Se trata, en todos los casos, de constituciones más largas que la federal (con la excepción de Vermont), y como media tienen tres veces la extensión de la Constitución federal. Las primeras constituciones del siglo XVIII eran más bien breves, igual que la federal, y se circunscribían a la separación de poderes y la declaración de derechos. En el plano institucional, hay unas líneas comunes a todas o buena parte de las constituciones estatales: bicameralismo (excepto Nebraska), mandatos de 4 años para los gobernadores (excepto Rhode Island y Vermont), mandatos de 4 años para los senadores y de 2 para los representantes estatales en la mayoría de los estados, así como la elección popular de los jueces Page 221 de los tribunales de buena parte de los estados. Su extensión aumentó sobre todo a partir del s. XIX para adaptarlas a los cambios sociales que ha ido experimentado la sociedad americana. Las constituciones incluyen contenidos que no aparecen, en cambio, en la federal. Por esto abordan temas muy variados: normas electorales, los criterios de designación de los jueces, nuevos derechos, la previsión de la enseñanza pública y de derechos sociales, disposiciones sobre gobierno local, o la imposición de límites al endeudamiento del Estado y la exigencia de presupuesto equilibrado.
Además, las regulaciones en estas y otras áreas son más exhaustivas y de detalle que en la Constitución federal, llegando a precisar el salario del gobernador (así en la Constitución de Tennessee de 1796, art. 11.30) o la red de autopistas que el Estado debe mantener "por siempre" (la Constitución de Minnesota la incorporó en 1919, art. 16). El carácter detallado de los textos hace que pronto queden obsoletos y sea necesaria su actualización constante. Se ha discutido mucho sobre el carácter materialmente constitucional de este tipo de disposiciones, no muy diferente, en cuanto al contenido, de las leyes ordinarias, pero que por razones políticas han sido elevadas de rango e incorporadas a la Constitución estatal. En efecto, detrás de la inclusión de estas normas de detalle hay complicados pactos políticos, presiones y disputas entre grupos de intereses determinados.
La existencia de la iniciativa popular de reforma ha contribuido de forma notable a aumentar los contenidos de las constituciones estatales. La aprobación del pueblo en referéndum suele ser requisito imprescindible para que la reforma entre en vigor. Así, las constituciones estatales son instrumentos de democracia mayoritaria, sin exigencias de mayorías cualificadas. Desde el comienzo de la historia constitucional, estas constituciones pretendieron la búsqueda de un gobierno basado en el consenso popular y en el control popular del gobierno15. Entonces el control democrático (elecciones frecuentes, irreelegibilidad de los cargos) prevalecía sobre el...
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