La reforma del artículo 135 CE y la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria: el proceso parlamentario de elaboración de la reforma constitucional
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho administrativo |
| Páginas | 317-338 |
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La presente crisis económica y financiera mundial desencadenada a partir del año 2008 está repercutiendo muy severamente en los países de la zona euro y, en particular para España, en atención a sus problemas específicos (crisis inmobiliaria y bancaria, déficit público, endeudamiento privado, disminución ingresos tributarios, índices de paro alarmantes, etc.). Para hacer frente a estos problemas se ha hecho necesario a nivel general una reformulación a corto y medio plazo de los principios y técnicas del Derecho público
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económico1, si bien de inmediato sólo se percibe una acumulación incesante de reformas y revisiones normativas de carácter económico que su cantidad y la urgencia en su producción resultan difíciles de analizar y evaluar.
Paralelamente a este fenómeno, está eclosionando en el Derecho comparado europeo una tendencia hacia un nuevo tipo de reforma constitucional consistente en la introducción en los textos constitucionales de clausulas económicas de garantía y control del déficit público y de limitación de la expansión de la Deuda pública como sistema de financiación del gasto público. Recientemente, en setiembre de 2011 se ha procedido por vía de urgencia a la reforma del art. 135 de la Constitución española con una remodelación completa de su contenido que no solo afecta a la Deuda pública propiamente dicha, sino indirectamente a toda la Constitución financiera y económica de nuestro texto constitucional. Por todo ello, dado que el objeto del presente Congreso de la AEPDA se relaciona con la acción económica y financiera de las Administraciones públicas en el actual panorama económico, creemos que puede ser de interés analizar el proceso del planteamiento de dicha reforma y el debate parlamentario que se ha suscitado a los efectos de poder detectar sus futuras implicaciones para el Derecho administrativo y la Gestión administrativa. Para ello, en primer lugar realizaremos un breve panorama de la significación que han revestido en el constitucionalismo los problemas relacionados con la Deuda pública y el déficit para poder comprobar el alcance de los fundamentos e implicaciones de las nuevas clausulas constitucionales.
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Para el constitucionalismo del siglo XIX y primeros años del siglo XX la credibilidad y confianza en de la emisión de la deuda pública y la garantía de su pago constituyeron piedras angulares del liberalismo político y económico. Ello explica que los textos constitucionales europeos clásicos regularan la institución presupuestaria y la de deuda pública como piezas básicas de su constitución financiera y económica en los distintos Estados a los efectos de consagrar que el propio Estado o Nación se constituían como garantes de la emisión y pago de la deuda pública. Bien es cierto que las circunstancias económicas en
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el orden nacional (ausencia de auténticos controles en la expansión del gasto público) y el desarrollo de mercados internacionales de capitales suscitaron conflictos bélicos entre los países europeos y los países en incipiente desarrollo para el cobro compulsivo de los empréstitos extranjeros debido a las bancarrotas (precisamente el bloqueo naval a Venezuela en 1902 por parte de Inglaterra, Alemania e Italia daría lugar a la famosa Doctrina DRAGO y Cláusula CALVO y al establecimiento de una regla de derecho internacional de renuncia a la guerra o a la coacción para el cobro de las deudas y empréstitos públicos entre los Estados, con sometimiento previo, en su caso al arbitraje internacional) convirtieron a aquellas cláusulas en meros enunciados formales, pero a pesar de ello pasaron a formar parte de una materia típica del régimen constitucional.
En nuestro país, la problemática de la deuda pública interna y externa, y la garantía de su pago ha constituido un elemento condicionante de nuestra política económico-financiera (entre otros factores fue determinante del proceso de la Desamortización civil y eclesiástica) que explica, en gran medida, su reflejo constante en las diversas constituciones a partir del siglo XIX, no sólo como plasmación del principio de legalidad presupuestaria en la emisión de la deuda y empréstitos públicos como materia sustraída definitivamente al monarca y al ejecutivo, sino también como expresión de solvencia financiera del Estado a efectos de hacerla atractiva a inversores nacionales y extranjeros a cuyo servicio o garantía se disponía o brindaba nada menos que a la Nación, hay que presumir como mera totalidad patrimonial pública o hacendística. Ahora bien, los sucesivos hechos históricos (impagos, arreglos y repudios de la deuda pública) se encargarían de demostrar que estas cláusulas constitucionales como mecanismos de contención carecieron de eficacia real y tuvieron, ante la ausencia de unos controles constitucionales operativos, un sentido puramente formalista o semántica Como concluyen B. YUN y F COMÍN2, tras una excelente síntesis del proceso histórico de la deuda pública en España, «España destacó entre los países europeos que siguieron incurriendo en bancarrotas que estableció un record que todavía permanece en la actualidad: después de las seis bancarrotas declaradas entre los siglos XVI y XVIII, en el siglo XIX España declaró siete repudios más de la deuda. De manera que, desde 1800, España tomó el relevo de Francia en el liderazgo de las bancarrotas. Estas bancarrotas españolas del siglo XIX ya no fueron abiertas (o totales), sino repudios encubiertos (o parciales), como lo serían las bancarrotas de las economías emergentes de Latinoamérica, Asia y África. Posteriormente, en el siglo XX, España recurrió al impuesto inflacionista para reducir el valor real de su deuda pública».
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A pesar de estos desajustes parece conveniente tener en cuenta una visión panorámica de los textos constitucionales que se han sucedido.
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Como punto de partida el Decreto XC de 3 de septiembre de 1811, las Cortes Generales y Extraordinarias proclamaron, después de haber efectuado las informaciones y comprobaciones acordes con la situación del momento, de los empeños y obligaciones que en distintos tiempos han contraído los reyes de España y los que ha sido aumentar para sostener la gloriosa defensa reconocen y declaran obligada la Nación al pago de la deuda pública que resulte contra el Estado por documentos legítimos (a continuación se enumeraban las distintas clases de documentos). La única salvedad a este reconocimiento se hacía respecto a Francia por su agresión y por la conducta observada por el emperador respecto a la Familia Real, por lo que se declaraba las Cortes «que no está obligada la Nación a satisfacer el empréstito hecho por el Tesoro público de Francia en el reinado de Carlos IV y que suspenden el reconocimiento del que hizo Holanda en el mismo reinado, mientras permanezca agregada Francia o subyugada por Napoleón y su familia»
En el parágrafo LXXXIX del Discurso preliminar a la presentación del Proyecto de Constitución (24 de diciembre de 1811) se afirmaba que «otra obligación no menos sagrada para la Nación que las que quedan indicadas es el pago de la deuda pública reconocida». A continuación después de señalar como objetivo básico que la progresiva extinción de la deuda debía afrontarse procurando su compatibilidad con situación del Reino, pero advirtiendo enfáticamente que «el principio más esencial que debe guiarlas hacia tan importante objeto, es el de poner a cubierto del influjo del Gobierno todos los establecimientos que sean relativos a la deuda pública. Su total separación e independencia de los fondos de la Tesorería general ha de estar asegurada con la inmediata protección de las Cortes y los destinados al pago de la deuda nacional deben ser tan religiosamente respetados que se crean inaccesibles a la autoridad del Rey y aún en los casos de mayor apuro». En congruencia con este principio la Constitución de Cádiz de 1812 en su art. 131.14 proclamaba como atribución exclu-siva de las Cortes la facultad de «tomar caudales a préstamo en los casos de necesidad sobre el crédito de la Nación» y específicamente el art. 355 proclamaba que «la deuda pública reconocida será una de las primeras atenciones de las Cortes y éstas pondrán el máximo cuidado en que se vaya verificando su progresiva extinción, y siempre el pago de los réditos en la parte que los devengue, arreglando todo lo concerniente a la dirección de este importante ramo, tanto respecto a los arbitrios que se establecieren, los cuales se manejarán con absoluta separación de la Tesorería general, como respecto a las Oficinas de Cuenta y Razón».
La Constitución de 1837 en su art. 74 prescribía que para tomar caudales a préstamo sobre el crédito de la Nación deberá mediar autorización de la...
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