El constitucionalismo europeo y la teoría constitucional de la integración europea
| Autor | Juan Fernando López Aguilar |
| Cargo | Ex Ministro de Justicia. Catedrático de Derecho Constitucional. Catedrático Jean Monnet de Derecho europeo y Eurodiputado |
| Páginas | 36-50 |
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Es claro, para empezar, que transportar las categorías dogmáticas de la Constitución al Derecho europeo suscita perplejidades.
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Pero también que el vocablo constitucionalismo no alude sólo a la teoría adecuada a la interpretación de cada Constitución nacional, sino a un proceso histórico orientado a fundar, estructurar y limitar el poder político en Derecho.
Esta segunda acepción resulta mucho más útil y productiva a la hora de explicar la construcción europea.
Es por ello que el proceso histórico de configuración de la UE ha venido acompañado de una doctrina extensa que proyecta sobre aquellas categoríasconstitucionales: en la literatura anglosajona, Th. Hartley; en la francesa, J.V. Louis o V. Constantinescu; en la alemana, J. Habermas, P. Häberle o I. Pernice; en la italiana, A. La Pergola o L. Pegoraro; en la española, F. Rubio, R. Alonso García, J.M. de Areilza, A. López Castillo, L.M. DíezPicazo…
Esta aproximaciónconstitucionalista a la UE se ha intensificado, lógicamente, acompañando el ciclo constituyente europeo que consumió la primera década de este siglo.
Este ciclo arrancó de la insatisfacción respecto del Tratado de Niza (2001) y se prolongó a través de la “no-nata” Constitución Europea (la Convención constituyente, 2001-2003), el fallido Tratado Constitucional de 2004 (encallado en los sucesivos referéndums francés y holandés) y, finalmente, su desembocadura, tras dos años de bloqueo, en el TL.
No se pierda de vista que el TL no sólo refunde la maraña legislativa de los Tratados anteriores, sino también refuerza el estatuto de la ciudadanía europea, el Parlamento Europeo (en adelante PE) como legislador (única institución directamente electiva, legitimada en el sufragio universal de la ciudadanía europea) y, sobre todo, a proclamar la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (¡por fin un Bill of Rights europeo!) con el mismo valor jurídico que el Tratado.
Ciertamente, desde entonces, la idea constitucional de la UE tiene más fuerza que nunca.
Desde el TL, la UE es, con más fuerza que nunca, algo más que una mera “organización internacional” sujeta a los patrones clásicos del Derecho internacional público que rige las relaciones interestatales y las organizaciones internacionales.
Para corroborarlo, baste pensar en que no existe ninguna genuina organización de Derecho Internacional que cuente con un Parlamento multinacional directamente electivo ni que proteja a sus ciudadanos con una Carta de Derechos supranacional y vinculante; ni que garantice a sus ciudadanos un acceso directo -a través de recurso de anulación u omisión- o un recurso indirecto -la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia (TJ) que actúa como garante de los principios constitutivos de primacía, eficacia directa y aplicación uniforme del Derecho de la Unión (sentencias del TJ desde Van Gend&Loos de 1963 y Costa/Enel de 1964)-.
Sí, efectivamente, desde el TL el Derecho Europeo es más constitucional.
Pero lo es, para serlo, de un nuevo constitucionalismo que debería cualificarse como “Derecho pos-nacional” (en la medida en que supera la tradicional identificación entre la Constitución y el Estado nación), “Derecho pos-estatal” (que expresa la superación de esa identificación del Derecho constitucional con respecto del Estado como forma política, puesto que el carácter supranacional consiste en la primacía del Derecho europeo, que desplaza al estatal por consentimiento expreso o implícito de los Estados miembros, en adelante EE.MM), y “Derecho pos-soberano” (dando asimismo por superada la tradicional acepción de la “soberanía” vinculada al poder “originario” e ilimitado del absolutismo).
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A partir de esas coordenadas, varias escuelas de pensamiento compiten por dar cuenta de los rasgos definitorios del fenómeno del constitucionalismo europeo de la “integración”, de los “Estados integrados” de la UE.
Repasando sus acepciones más significativas, podemos distinguir tres líneas:
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La tesis de la “soberanía compartida” (Neil McCormick, entre otros), caracterizada por una comprensión pragmática de la “relativa incertidumbre” de la tradicional soberanía estatal en el contexto jurídico y políticode la integración europea.
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La tesis del “contractualismo federativo” (Joseph H. Weyler, entre otros), que propone la superación de la idea de Constitución como un documento escrito o formal (un enfoque éste también de matriz anglosajona), al servicio de una comprensión “federativa” a Europa. En ésta, funcionaría una jerarquía formal de la norma europea (unión “por arriba”: el Derecho) junto a una jerarquía material a los Estados (principio de “tolerancia constitucional” en la cesión y/o atribución de “competencias de soberanía”; unión “desde abajo”: el Estado).
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Corolario del carácter complementario de las anteriores (y otras) construcciones técnicas en presencia, destaca la fuerza emergente dela llamada teoría del “pluralismo jurídico” que subyace a la doctrina (cada vez más frecuentada) del “constitucionalismo multinivel”. Ingolf Pernice, Albrecht Weber o Yves Mény serían, entre otros muchos autores, exponentes de esta aproximación al carácter dialogal, abierto y complementario de un constitucionalismo europeo que conjuga el Derecho constitucional europeo y el Derecho constitucional de los EE.MM.
Ello comporta el diálogo del TJUE con los Tratados Constitucionales de los EE.MM. Este diálogo puede conocer momentos de tensión: así, en Italia (caso Granital de 1984), en Alemania (casos Solange I de 1974, Solange II de 1986, Maastrichtde 1993, TLde 2009…), en Francia (Decisión del Consejo Constitucional francés sobre el TL en 2004) y últimamente en España (Decisión constitucional sobre el TLen 2004). Y, en la jurisprudencia del TJ sobre casos de especial relieve y conflictividad: Eurorden, juicios en contumacia (rebeldía) en 2013; desahucios en 2014, asunto éste que el TJUE ha enfocado con un ángulo europeo que ha marcado la diferencia respecto de la respuesta que habían recibido antes en los tribunales internos, TC español incluido.
De este diálogo interordinamental y jurisprudencial resultan dos consecuencias relevantes para una “teoría constitucionalmente adecuada” (K. Stern, K. Hesse, P. Häberle….) del Derecho constitucional europeo: a) de un lado, la superación delos últimos vestigios del viejo monismo jurídico (el ordenamiento interno acoge por una “compuerta” o “escotilla de respiración” las normas internacionales y decide incorporar, a partir de ese momento, su también “Derecho interno”) a favor del pluralismo jurídico (que reconoce la existencia de ordenamientos autónomos con principios relacionados basados en los criterios de eficacia y aplicabilidad, y no en las categorías dogmáticas de la jerarquía normativa); b) de otro, la conceptualización de la idea de la “primacía” del Derecho europeo (Dec. 17 anexa al TL, sentencias del TJ desdeVan Gend&Loos de 1963 y Costa/Enel de 1964) como una noción diferenciada de la “supremacía” de la Constitución nacional (y en este sentido se explica la Declaración del TC de 2004 sobre el TL).
Visto todo lo anterior, habría que recordar ahora que un análisis acerca del constitucionalismo europeo requiere prestar atención no sólo a sus principios formales sino también a sus contenidos potenciales materiales.
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Desde este punto de vista, habría que reconocer de entrada que no parece verosímil una reforma próxima del TL, dado que todavía requiere la regla de la unanimidad de los 28 EE.MM y un laberíntico iter de ratificaciones nacionales sujetas al Derecho interno de los 28 EE.MM (Art. 48 TL: ¡reformar este artículo debería ser en sí la primera prioridad de reforma de los Tratados!).
Pero aun así, en caso de abrirse paso, una eventual reforma de los Tratados orientada a reforzar sus componentes constitucionales debería asimismo contemplar contenidos materiales. Una aproximación somera, no exhaustiva, a esos aspectos materiales debería, a mi juicio, reformular los siguientes elementos:
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Reforma del Ejecutivo comunitario. Se trataría de instituir una Presidencia unitaria del Consejoy de la Comisión, actuales expresiones de un Ejecutivo bicéfalo en la UE, para unir así en una única figura la Presidencia del Ejecutivo europeo.
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Reforma y refuerzo del PE, entre otros objetivos, para entender de una vez el reconocimiento de una genuina iniciativa legislativa parlamentaria. Actualmente, esta iniciativa se contrae al “informe de propia iniciativa” para el que el PE insta a la Comisión que adopte iniciativas legislativas. El “déficit” a este respecto es más bien simbólico: no se olvide que también en los EE.MM la iniciativa legislativa la monopolizan los gobiernos. Así sucede en España, donde transcurren legislaturas enteras sin que se produzca ninguna iniciativa legislativa parlamentaria por la vía de la Proposición de Ley. Hace mucho que, en España, toda la legislación adoptada por las Cortes Generales procede en efecto de la iniciativa del Gobierno (por vía del Proyecto de ley), y, de un tiempo a esta parte, casi exclusivamente por la vía del Decreto Ley. En la actual legislatura, la mayoría absoluta del PP sólo ha interpuesto en cuatro años una iniciativa legislativa. Y ha sido -la verdad sea dicha- una falsa iniciativa, obedeciendo en realidad las instrucciones del Gobierno: se concentró, recuérdese, en la restricción de la jurisdicción universal en la Audiencia Nacional en el delito de genocidio y de lesa humanidad.
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