La constitucionalidad de la regulación de la ocupación directa en la legislación autonómica conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional 183/2013, de 23 de octubre
| Autor | Vicente Laso Baeza |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 2003-2014 |
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En un comentario anterior1nos ocupamos de la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2009 en relación con la ocupación directa según la cual su regulación por el legislador autonómico suponía una invasión de las competencias legislativas del Estado de tal modo que, sin el previo planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, procedía su inaplicación en caso de que así tuviera lugar.
Decía en efecto la sentencia, en su Fundamento de Derecho noveno, lo siguiente:
«Seguidamente, en la sexta pretensión de la súplica de la demanda, el recurrente solicita que se anule la referencia contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena a la ocupación directa como forma de obtención de terrenos dotacionales por ser contraria a la Disposición Derogatoria de la Ley 6/1998, y a la doctrina constitucional marcada por la sentencia del Tribunal Constitucional, de 11 de julio de 2001, ya que el artículo 21 del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena hace referencia a la ocupación directa como forma de obtención de terrenos dotacionales cuando este modo de obtención de terrenos dotacionales no existía en nuestra legislación urbanística, pues la Disposición Derogatoria única de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, derogó expresamente los artículos 203 y 205 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que establecían tal forma de obtención de terrenos, cuya regulación es atribución exclusiva del Estado por tratarse, como apuntó el Tribunal Constitucional, de una categoría equivalente a la expropiación forzosa y es solo el Estado el que está legitimado, conforme al artículo 149.1.1.ª18 de la Constitución, para establecer las garantías expropiatorias con carácter mínimo.
A esta cuestión nada replica la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lucena, y la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía se limita a decir que las peculiaridades procedimentales en materia expropiatoria son competencia de las Comunidades Autónomas y que el sistema de ocupación directa, a pesar de la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, se puede seguir aplicando conforme a lo dispuesto en los artículos 53 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística.
Estos argumentos, para oponerse a la pretensión del demandante, son rechazables porque los citados preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística hay que considerarlos derogados con la entrada en vigor de la mencionada Ley 6/1998, pero es que, además, dichos preceptos no se promulgaron en desarrollo del sistema de ocupación directa establecido en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin que dicho sistema, en contra de lo que sostiene la Administración, sea una mera peculiaridad procedimental en materia expropiatoria, sino un auténtico y singular sistema de obtención de terrenos para dotaciones públicas, que resultó abrogado por la Disposición Derogatoria única de la Ley 6/1998, de Régimen
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del Suelo y Valoraciones, la que, además, dispuso en su artículo 37 que el pago del justiprecio en las expropiaciones solo puede hacerse mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente cuando lo consienta el expropiado, lo que contradice el sistema que preveía el derogado artículo 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, razones todas por las que la sexta de las pretensiones formuladas por el recurrente en la súplica de su demanda debe prosperar».
El pronunciamiento entonces comentado era claro en el sentido de que la inexistencia de la ocupación directa en la legislación del Estado impedía que su regulación se hiciera por el legislador autonómico, siendo así que fue a favor del Estado que se definió por el Tribunal Constitucional la respectiva competencia legislativa dada su consideración como modalidad expropiatoria.
La sentencia del Tribunal Supremo representaba de este modo un aparente punto final desde el precedente del artículo 52 del Reglamento de Gestión Urbanística hasta su recepción solo temporal en la legislación estatal, su final supresión de ella y, por fin, su regulación por el legislador autonómico.
A estos efectos recogíamos entonces la evolución de la institución de la ocupación directa como modalidad expropiatoria, evolución en la que la STC 61/1997 constituía un hito fundamental que daba pleno sentido a sus vicisitudes posteriores, incluida la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de marzo de 2009.
En unos términos más concisos que los entonces expuestos, tal evolución, en efecto, fue la siguiente:
a) Su antecedente más claro se corresponde, según se ha señalado ya, con la previsión contenida en el artículo 52 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978, regulación que, como matiz diferenciador más relevante, supeditaba la ocupación de los suelos afectos a redes públicas a la circunstancia de que ya estuviera iniciado el proceso reparcelatorio, es decir, a una fase más avanzada de la que luego se estableció al regular la ocupación directa al estar supeditada a la aprobación del planeamiento que contuviera la ordenación pormenorizada. En todo caso, se trató de una regulación que pasó por alto que el artículo 113 de la Ley del Suelo de 1976 dispuso que el pago del justiprecio en las expropiaciones solo cabía por permuta con otras parcelas de acuerdo con el expropiado, lo cual era contradictorio con el carácter coactivo de la fórmula reglamentaria.
b) Es con la Ley 8/1990 con la que la ocupación directa recibe ya carta de naturaleza, manteniendo su regulación el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de noviembre de 1992 en su artículo 203 de modo coherente con la previsión de su artículo 217, según la cual, al margen de las expropiaciones por incumplimiento de deberes, la Administración estaba facultada para «satisfacer el justiprecio mediante la adjudicación de terrenos equivalentes situados en la misma área de reparto que los expropiados», no siendo, por lo tanto, necesario su consentimiento previo.
c) Con la STC 61/1997, la ocupación directa es analizada desde la perspectiva exclusivamente competencial, señalando que en ella «es apreciable… la existencia de alguna de las notas inherentes a la estructura esencial de la potestad administrativa expropiatoria: una privación singular y coactiva de derechos patrimoniales mediante la sustitución por su equivalente económico o indemnización, y a través de un procedimiento formal», y
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que «al asimilarse la ocupación directa a la categoría de la expropiación forzosa, el Estado se halla legitimado, ex artículo 149.1.18.º, para establecer ciertas garantías expropiatorias con carácter de mínimo», lo cual suponía el reconocimiento de la atribución al legislador estatal de la potestad legislativa al efecto.
d) Reconocida la competencia a favor del Estado, lo cierto es que en la posterior Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en virtud de su Disposición Derogatoria única queda suprimido el artículo 203 citado, derogación que, a la inversa de lo dispuesto por el legislador de 1992, fue igualmente coherente al prever que el pago del justiprecio mediante adjudicación de terrenos requería del acuerdo con el expropiado.
e) A partir de este momento el legislador, que afronta el desarrollo reglamentario de los aspectos registrales de la ocupación directa con el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, entra en una suerte de contradicción evidente, ya que mientras el legislador estatal podía mantener la regulación y sin embargo no lo hizo, por el contrario el autonómico, no pudiendo hacerlo, es así que todas las leyes autonómicas que han ido apareciendo desde la STC 61/1997 han incluido a la ocupación directa como un modo más de obtención de los suelos afectos a redes públicas, circunstancia que llega hasta la aparición de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y el posterior Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. En este último, lo singular es que efectúa algunas menciones en el artículo 35, referido a los supuestos indemnizatorios en cuanto a las circunstancias que la caracterizan, lo que tiene lugar en su letra e) cuando señala como uno de ellos «la ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el periodo de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se adjudiquen al propietario otros de valor equivalente», regulación complementada en el párrafo siguiente respecto de la posible conversión de la ocupación en expropiación forzosa cuando la citada aprobación definitiva no hubiera tenido lugar en el plazo de cuatro años desde la ocupación. En todo caso, y esto es especialmente relevante, la anterior regulación, que parece más bien partir del presupuesto de la previsión autonómica de la ocupación directa, causa, además, de que se presente no con una sustantividad propia sino como mero reflejo en la regulación sobre responsabilidad patrimonial, no se ve acompañada de precepto alguno en el que, como ocurrió con el artículo 217 del Texto Refundido de 1992, se prevea la posibilidad de que el pago del justiprecio, mediante adjudicación de terrenos, pudiera tener lugar sin el consentimiento del expropiado. Con ello, por lo tanto, igual que ocurrió con la Ley 6/1998, de 13 de abril, la nueva Ley del Suelo del Estado...
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