Sobre los conflictos constitucionales europeos. Validez del derecho comunitario y legitimidad democrática de la Unión Europea
| Autor | Agustín José Menéndez |
| Cargo | Universidad de León |
| Páginas | 141-194 |
Agustín José Menéndez1
- «Estas etapas intermedias entre el nacimiento y la existencia autónoma y normal [de un sistema jurídico], por un lado, y entre ésta y la muerte, por otro, dislocan nuestras formas familiares de describir los fenómenos jurídicos. Ellas son dignas de estudio, porque, desconcertantes como son, ponen de relieve la plena complejidad de lo que damos por admitido cuando, en el caso normal, hacemos la afirmación confiada y verdadera de que en un determinado país existe un sistema jurídico». H. L. A. Hart, El Concepto del Derecho, pp. 139-40
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Este artículo tiene por objeto esbozar el marco teórico de resolución de los conflictos constitucionales europeos, es decir, de las colisiones entre una norma de derecho comunitario europeo y una norma constitucional nacional. La regla de resolución de tales conflictos dista de ser obvia.
La causa inmediata de tal estado de cosas es la inexistencia de disposiciones específicas sobre el particular, tanto en las constituciones nacionales de los Estados Miembros como en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Si bien suele argumentarse que las constituciones nacionales son la norma suprema del ordenamiento jurídico de cada Estado Miembro, ninguna de ellas contiene un enunciado normativo que afirme de forma conclusiva la primacía de las normas constitucionales nacionales sobre las normas comunitarias; antes al contrario, en una mayoría de las leyes fundamentales nacionales se pueden encontrar normas que permiten (y como se defenderá, exigen) la apertura del ordenamiento nacional a la integración supranacional, lo que proyecta una larga sombra de duda sobre la primacía de las normas constitucionales nacionales 2. Al mismo tiempo, hasta el menos aplicado de los estudiantes de derecho comunitario sabe que uno de los principios estructurales básicos del derecho de la Unión Europea es el de primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional de cada Estado Miembro, que implica una norma residual de conflicto que afirma la prevalencia de toda norma comunitaria sobre toda cualquier norma nacional (en el caso de que la colisión no pueda resolverse aplicando el principio de división de competencias entre la Unión y sus Estados Miembros). Sin embargo, tal regla no se deriva Page 142 de un enunciado normativo explícito contenido en los tratados constitutivos de la Unión Europea, ni siquiera de una norma de derecho derivado comunitario, sino de una interpretación sistemática y teleológica de los tratados por parte del tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En consecuencia, no existen reglas de conflicto explícitas ni en el ordenamiento comunitario ni en los ordenamientos nacionales, sino tan sólo normas que se sustentan en una interpretación sistemática del derecho vigente; en tales circunstancias, el contenido de la regla de conflicto parece depender de la perspectiva (nacional o supranacional) desde la que se aborde el problema.
La causa mediata de la dificultad que entraña la resolución de los conflictos constitucionales europeos es el peculiar modo en que las Comunidades Europeas se constituyeron en 1951, y de la no menos original evolución que han experimentado desde entonces. Si formalmente los seis Estados Miembros fundadores ratificaron tres tratados internacionales y crearon una organización internacional clásica, más de cincuenta años después el debate se centra en la medida en la que la Unión Europea sea comparable desde una perspectiva constitucional con los estados nacionales 3. Jueces, funcionarios y ciudadanos interpretan y aplican las normas comunitarias como si fueran un sistema jurídico de hechura constitucional; así, los principios básicos del derecho comunitario se emplean como canon de constitucionalidad sobre la base de que los tribunales europeos determinan la validez no sólo de reglamentos y directivas comunitarias, sino de las leyes y reglamentos nacionales; al tiempo que reglamentos y directivas comunitarias se aplican e interpretan como si fueran normas de rango legal. La Unión se caracteriza pues por la tensión entre forma y fondo, que explica la ambigüedad del derecho constitucional sobre el que se asienta y da cuenta del carácter incompleto de su estructura institucional. de ahí que diste de ser obvio quién sea competente para determinar en última instancia qué regla de conflicto se derive de una interpretación sistemática del derecho aplicable en el territorio de la Unión Europea (es decir, qué regla sea la correcta desde la perspectiva conjunta del derecho comunitario y del derecho nacional).
Más de un lector escéptico quizá esté pensando que la definición del objeto de este artículo da fe de su carácter excesivamente teórico, y por ende, inútil. Hay dos buenas razones para ello. La primera, que los conflictos entre normas comunitarias y nacionales suelen ser de carácter infraconstitucional, en tanto que la norma nacional afectada suele tener rango legal o reglamentario. Al contrario de lo que sucede con los conflictos constitucionales europeos, las colisiones infraconstitucionales se resuelven de forma rutinaria y pacífica asignando primacía al derecho comunitario. Si esto es así, los problemas concretos que se derivan de la coexistencia del ordenamiento comunitario y los Page 143 ordenamientos nacionales no son en la inmensa mayoría de los casos cualitativamente distintos de los característicos de la interpretación y aplicación de cualesquiera normas contradictorias. La segunda razón es que no sólo son muy pocos los casos en los que se ha planteado en la práctica un conflicto constitucional europeo, sino que los conflictos han sido resueltos de forma satisfactoria pese a la carencia de una teoría de los conflictos constitucionales europeos. Bien el poder constituyente nacional ha reformado la ley fundamental nacional con el objeto de eliminar la contradicción (haciendo prevalecer de facto al derecho comunitario) 4; bien el tribunal que afirmó la existencia de un conflicto (o su superior en la jerarquía judicial) ha modificado su jurisprudencia de modo que el conflicto ha quedado atenuado o resuelto 5; o bien se han reformado los tratados con el objeto de modular la norma comunitaria que entraba en conflicto con la norma constitucional nacional (haciendo prevalecer, al menos temporalmente, la norma constitucional nacional) 6. Todo ello es suficiente para concluir que la clave de la resolución de los conflictos constitucionales europeos sea política, por lo que quizá sea innecesario contar con una teoría jurídico-constitucional sobre los mismos.
Pese a que estas críticas sean aparentemente razonables, las mismas no prestan atención a otras tres poderosas razones que inclinan la balanza argumentativa en sentido contrario.
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En primer lugar, la teoría de los conflictos constitucionales europeos es una pieza clave de la teoría del derecho constitucional europeo, y en tal medida, su elucidación es necesaria no sólo a los efectos de resolver los conflictos constitucionales europeos, sino un buen número de cuestiones fundamentales en lo atinente a la relación entre derecho constitucional comunitario y derecho constitucional nacional. Así, la teoría que apliquemos a la resolución de los conflictos constitucionales europeos es pieza clave y determinante a la hora de resolver cuestiones tales como la competencia para controlar la constitucionalidad de las leyes nacionales de conformidad con el parámetro de constitucionalidad europeo (cuestión objeto de discusión en el famoso asunto Simmenthal) 7, o las consecuencias que se derivan del principio de res judicata si las decisiones judiciales nacionales firmes infringen el derecho comunitario (objeto de discusión en el asunto Köbler) 8. Distintas teorías de los conflictos constitucionales europeos conducen, o deben conducir si son aplicadas de manera consistente, a distintas soluciones a estos problemas. De igual forma, la teoría de los conflictos constitucionales europeos es determinante de la relación en que se encuentran las normas comunitarias «generales» (esencialmente aquellas incluidas en el llamado «primer pilar» cuyo marco normativo es el Tratado de la Comunidad Europea) y las normas comunitarias del segundo y tercer pilares (relativas a la política de seguridad y defensa, y a la cooperación judicial y policial en materia penal). Así, la teoría del derecho constitucional europeo que subyace a cada teoría de los conflictos constitucionales europeos implica distintas respuestas a cuestiones como la definición del ámbito de irretroactividad de las normas penales (cuestión central en el asunto Pupino) 9, la competencia de la Unión para imponer sanciones penales (central en el asunto Comisión c. Consejo) 10 o los criterios de resolución del conflicto entre derechos fundamentales individuales y el bien colectivo seguridad nacional (objeto...
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