SENTENCIA 331/1993, de 12 de Noviembre, del Pleno del Tribunal constitucional en el Recurso de Inconstitucionalidad 1051/1987, promovido por el Gobierno de la Nacion, contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de Regimen local de Cataluña.
| Marginal | BOE-T-1993-29238 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.051/87, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 32.1; 148.2; 165.3; 168.3 c) y 181 a) en relación con el art. 182 y 287.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, publicada en el
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Antecedentes
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Por escrito presentado en este Tribunal el día 29 de julio de 1987, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos referidos de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, invocando expresamente, a los oportunos efectos, el art. 161.2 C.E.
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En el escrito de formalización del recurso se exponen las alegaciones que, en lo sustancial, a continuación se resumen:
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Comienza señalando el Abogado del Estado que una vez dictada por el Estado la legislación básica, formal y material, en la materia de régimen local (art. 149.1.18 C.E.), es absolutamente claro que la normativa autonómica de desarrollo, aunque no viene a ser un desarrollo similar al desarrollo reglamentario de la ley, debe respetar esa legislación básica, sin que pueda haber ninguna contradicción, desviación, inconsistencia o apartamiento de la misma. Pues bien, en el presente supuesto, los artículos de la Ley autonómica impugnados incurren en contradicciones insalvables con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (L.R.B.R.L.) y aun con otras normas estatales básicas, lo que ha de conducir a la declaración de inconstitucionalidad que se pretende.
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El art. 181, a), en conexión con el art. 182.1 y 2, a pesar de lo establecido por el art. 178 de la misma Ley catalana, viene a regular una materia de competencia estatal, tal como se desprende de lo dispuesto en los arts. 149.1.14 y 18 C.E. y 5 E) L.R.B.R.L.
En concreto, los referidos preceptos autonómicos, en relación a los criterios de distribución de las participaciones de los Municipios y Diputaciones en los ingresos del Estado, adoptan una regulación diferente a la establecida por la legislación estatal, contenida en los arts. 394.1, 2, 5 y 6 y 410 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (T.R.R.L.). De este modo, esa regulación autonómica opuesta a los principios contenidos en esa legislación básica estatal se plasma en los tres siguientes principios: que las participaciones en los ingresos estatales de las Entidades Locales se destinan a integrar el Fondo de Cooperación Local de Cataluña; que la legislación sobre finanzas locales de Cataluña es la que regula los criterios de distribución y otras participaciones; y que dichas participaciones se concretarán a través de lo establecido anualmente por la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
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El art. 165.3 infringe, primero, directa y frontalmente lo prevenido en el art. 68.2 L.R.B.R.L., cuya condición de norma básica es evidente, por ser norma de régimen local, de procedimiento común administrativo y norma claramente procesal (arts. 149.1, 6 y 18 C.E.). La imposibilidad de interpretación conforme a la Constitución Española del precepto impugnado y la existencia de la contradicción, hace patente su inconstitucionalidad.
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El art. 32.1 permite excepcionar la exigencia resultante del art. 47.2 d) L.R.B.R.L. si se da el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho de los miembros de las Corporaciones, de manera que lo que en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local es acumulativo -"y, en todo caso"- en la Ley autonómica se convierte en alternativo. La contradicción pues, resulta clara, proyectándose, además, en una cuestión esencial para la vida municipal cual es la relativa a la alteración de la capitalidad del Municipio.
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El art. 148.2 se refiere a la declaración que ya está prevista en el art. 75.5 L.R.B.R.L. Pero en éste se establece que la declaración se formulará antes de la toma de posesión, presentando un carácter material básico dicha previsión, pues en ella viene a garantizarse la imparcialidad de los miembros de la Corporación. La contradicción, por tanto, aparece con suficiente claridad.
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El art. 168.3, c), al permitir que por Decreto se creen órganos de coordinación para el ejercicio de funciones de asistencia y cooperación atribuidas a la Administración de la Generalidad por la legislación de régimen local, desconoce la garantía que el art. 58 L.R.B.R.L. ha previsto mediante la reserva de ley para la creación de dichos órganos. De nuevo la contradicción es paladina, pidiéndose la declaración de inconstitucionalidad.
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Finalmente, el art. 287.2 vulnera la legislación básica del Estado en materia de contratación administrativa. En efecto, las facultades a las que se refiere dicho precepto, en los arts. 102 y 109 de la Ley de Contratos del Estado (L.C.E.) están atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda y al Gobierno, respectivamente. Por lo demás, el art. 102 está incluído en el Real Decreto legislativo 931/1986, siendo, por tanto, formalmente básico. Y el art. 109 lo es sin duda materialmente, pues atribuye una facultad de extensión normativa que supone una alteración jurídica que afecta a una pieza básica del sistema de contratación administrativa, cual es la tipología de los contratos administrativos, y dentro de ella el instrumento de la clasificación, que puede exigirse como requisito previo para concurrir, integrándose en la definición de la porción jurídica básica de los contratistas frente a la Administración. Consideración ésta que también es extensible al art. 102. Dado pues, el carácter básico de las referidas normas estatales y de las facultades que atribuyen, la norma autonómica que las contradice incurre en inconstitucionalidad.
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Concluye el Abogado del Estado suplicando de este Tribunal dicte Sentencia por la que declare la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. Mediante otrosí, al amparo del art. 161.2 C.E., suplica se acuerde la suspensión de los preceptos objeto del recurso.
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Por providencia de 1 de agosto de 1987, la Sección de vacaciones de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, adoptar las medidas dispuestas en el art. 34.1 LOTC, tener por invocado el art. 161.2 C.E. y, consecuentemente, a tenor del art. 30 LOTC, por suspendida la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados y publicar, asimismo, la incoación del recurso y la suspensión en el
y en el para general conocimiento. -
Mediante escrito de su Presidente, presentado el 11 de septiembre de 1987, el Congreso de los Diputados manifestó no hacer uso de las facultades de personación y formulación de alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
Mediante escrito de su Presidente, presentado el 16 de septiembre de 1987, el Senado se personó en el procedimiento y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
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Con fecha 13 de septiembre de 1987 tuvo entrada el escrito de alegaciones del Abogado de la Generalidad de Cataluña, en el que concluye suplicando sea dictada Sentencia desestimatoria del recurso, declarando que los preceptos de la Ley autonómica impugnados se ajustan a la Constitución Española y al Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se fundamenta la oposición al recurso en las siguientes consideraciones, resumidamente expuestas:
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Con carácter previo, se puntualiza de una parte, que el legislador estatal no tiene libertad absoluta pues la competencia básica del Estado encuentra su límite en la correlativa competencia autonómica de desarrollo. Y de otro lado, se añade que la competencia autonómica de desarrollo legislativo no tiene, en modo alguno, naturaleza reglamentaria, sino política, lo que constriñe la competencia básica estatal, ciñéndola a la regulación de los aspectos nucleares o esenciales de la materia, ya que en otro caso se desconocería la capacidad de elegir entre las diversas opciones legislativas que es consustancial a la competencia de desarrollo legislativo.
Asimismo, considera el Abogado de la Generalidad que en la relación bases-desarrollo no existe una situación concurrencial al estilo de una doble titularidad simultánea sobre una misma competencia, sino propiamente una división de la potestad legislativa, con lo cual no puede decirse -tal como parece pretender hacerlo el Abogado del Estado- que cualquier situación de conflicto debe resolverse siempre a favor de la competencia básica del Estado. En todo caso, la cláusula de prevalencia del art. 149.3 C.E. no ha de ser utilizada por el Tribunal Constitucional, dado que es el órgano que actúa vinculado exclusivamente por los parámetros constitucionales y estatutarios en la interpretación de los diversos títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas.
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La impugnación del art. 168.3 c) de la Ley autonómica no puede justificarse desde la consideración del art. 58 L.R.B.R.L. -tal como pretende el Abogado del Estado-, por cuanto el precepto autonómico en cuestión, en su conjunto, contiene todos los elementos característicos de la técnica de coordinación prevista en el art. 59 de la referida L.R.B.R.L. Lo cierto, además, es que no podía ser de otra forma, ya que el art. 36.2 a), in fine, de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que las Comunidades Autónomas han de...
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