La Constitución y el Derecho Financiero: la constitucionalización de la justicia en el gasto público

AutorGabriel Casado Ollero
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid
Páginas279-293

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  1. El propósito de estas páginas se reduce a hilvanar algunas reflexiones, breves (por exigencias de la obra a la que van destinadas) y apresuradas (ante el apremio con el que serán escritas), sobre la problemática actual -tras las dos primeras décadas de vigencia constitucional- de aquel sector del Derecho Financiero que se proyecta precisamente sobre la vertiente de la actividad financiera pública (constitucionalmente) más novedosa y (doctrinal y jurisprudencialmente) todavía más necesitada de desarrollo y maduración: el gastopúblico 1.

    El ostensible mayor grado de elaboración de la dogmática tributaria, así como el nivel (mucho menos notable y, desde luego, muy distante de resultar satisfactorio) de desarrollo y plasmación jurisprudencial de los principios y mandatos constitucionales tributarios, aun con sus luces y sombras, nos exime de aludir en esta ocasión al estado postconstitucional del Derecho Tributario, como rama del Ordenamiento y como disciplina científica, al objeto de no ahondar en los desequilibrios y en la asimetría jurisprudencial y dogmática que, pese a los años transcurridos, sigue registrándose entre una y otra vertiente (recursos y gasto público) del Ordenamiento jurídico-financiero.

  2. Situados en esta tarea, una primera y elemental constatación destaca y sobresale en la doctrina antes y por encima de ninguna otra: la dimensión constitucional que, en su conjunto, adquiere el fenómeno jurídico-financiero en la Constitución aprobada el 27 de diciembre de 1978. Por prime-ra vez en nuestra historia constitucional se conectan los ingresos y los gastos públicos en una visión global de la Hacienda Pública. «La Hacienda Pública -escribe C. ALBIÑANA- no comparecía constitucionalmente nada más que por una de sus caras: la de los tributos. Las decisiones sobre el gasto público se sometían al principio de legalidad y se evadían del postulado de equidad. La legalidad-formal- de nuestro siglo XIX también triunfaba en el campo del gasto público, a diferencia del tributo que junto al principio de legalidad respondía al de justicia con las tradicionales expresiones de "haberes", "facultades» y "capacidad económica"» 2.

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    La dimensión constitucional alcanzada por el fenómeno jurídico-financiero, en la doble vertiente ya referida, y en particular la constitucionalización del principio de justicia en el gasto público, supuso, desde el punto de vista dogmático y entre otras muchas cosas, que la elaboración doctrinal en materia de principios materiales de justicia dejara de ser una especie de «salto en el vacío» para convertirse en una labor cercana al dato normativo y con un mayor contenido práctico. Y es que en la referida perspectiva dogmática no hay que olvidar que la Constitución Española de 1978 estaba llamada a tener una proyección profunda, sustancial, sobre el contenido de las instituciones jurídicas (y, entre ellas, naturalmente, de las instituciones financieras), al establecer en el texto constitucional unos nuevos criterios que son los que, a partir de su entrada en vigor, habrían de informar la actividad de los poderes públicosy de losórganos de interpretación y aplicación del Derecho en el desarrollo de su función 3. Hay que reconocer, sin embargo, que la voluntad del constituyente de poneren relación la justicia en la tributación (art. 31.1.° CE) con la equidad en la asignación de los gastos públicos (31.2.°) no seha vistocorrespondida hasta ahora -al menos por lo quea este último extremo se refiere- con el nivel de desarrollo de la dogmática jurídico-financiera que veinte años atrás hizo concebir la constitucionalización de la justicia en el gasto.

    Pero prescindiendo, por el momento, de la incidencia de la Constitución, tantoen el plano lógico-dogmático como en el normativo, interesa subrayar la revitalización que el texto constitucional

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    supuso de la concepción sustancialista del Derecho Financiero, a través de la potenciación de los principiosmateriales de justicia en la doble vertiente del ingreso y del gasto público.

  3. Respecto de la constitucionalización del principio de justicia en el gasto habría que destacar, en primer lugar, cómo la doctrina jurídico-financiera ya venía reclamando con reiteración la conveniencia y la necesidad de unos criterios jurídico-materiales dejusticia, quepresidieran la ordenación del gasto público 4. Basta, en efecto, repasar la gestación parlamentaria del artículo31.2 CE para convencerse de que este precepto no hace sino recoger, verbalizar en la letra de la Constitución, unaexigencia de justicia largo tiempo puesta de relieve y reivindicada por la doctrina 5.

    Es innecesario, por otra parte, recordar que la modificación del Proyecto constitucional en este punto se debió a la enmienda presentada y defendida por el profesor y senador FUENTES QUINTANA, en cuya virtud «el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación, ejecución y control responderán a los principios de eficiencia y economicidad» 6.

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    Se traen a colación estos antecedentes del textoconstitucional para advertir que no debe enfatizarse con exceso el alcance dogmático del artículo 31.2.°de la Constitución, por decisiva que haya sido su influencia para afianzar la unidad del fenómeno jurídico-financiero y la construcción unitaria de este sector del Ordenamiento. La Autonomía científica y dogmática de una rama jurídica no puede hacerse depender de un soloprecepto normativo, por elevado que sea su rango jerárquico. En concreto, por lo que a nuestro ámbito se refiere, si nos valemos de una interpretación silente legey omitimosel artículo 31.2.° del textoconstitucional, no por ello el Derecho Financiero dejaría de tener su actual formulación y alcance dogmático.

    Esto significa que, al menos desde esta perspectiva, el artículo 31.2.°tiene más un valor emblemático y testimonial de un estado de cosas (la evolución de la doctrina jurídico-financiera) que un valor constitutivo de tal estado doctrinal. Su eficacia, en este punto, consiste en evitar los «saltos en el vacío» de la doctrinaque antes se hallaba desasistida normativamente. Aunque lo cierto es que, si no existiera, el artículo 31.2.° de la Constitución habría sido preciso crearlo. Con ello no se pretende infravalorar la importancia dogmática de la positivación constitucional de la justicia en el gasto, sino más bien ajustarla a sus verdaderos términos.

    Hayque destacar, por otra parte, la importancia del artículo31.2.°de la Constitución, al consagrar la concepción funcional y redistributiva del Derecho Financiero que asimismo venía reclamando la doctrina.

    En efecto, ya vino destacándose con anterioridad cómo la necesidad de atender a la justicia en el gasto no sólo es consecuencia de la unidad lógica y esencial entre ingresos y gastos, o de la función legitimante que el destino de losingresos o el gasto desempeña respecto a la legitimidad misma del ingreso tributario, sino que responde a algo más: a la función redistributiva que la actividad financiera cumple y debecumplir en un Estado social y democrático de Derecho. Función redistribu

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    tiva que, como indica BEREIJO, «en términos de Derecho, significa la realización de la justicia financiera: esto es, tanto en el ingreso como en el gasto público» 7.

    El Derecho Financiero -afirma RODRíGUEZ BEREIJo- en cuanto ordenación jurídica de la Hacienda Pública de un Estado, es esencialmente un Derecho redistributivo cuyo eje central no está constituido tan sólo por los ingresos tributarios, por las relaciones entre el Fisco y los contribuyentes, sino también, y primordialmente, por los problemas de empleo de los recursos detraídos de las economías individuales; es decir, por el problema de las relaciones entre los ingresos y los gastos públicos

    8.

    La creciente socialización de las necesidades humanas -añade BEREIJo- y la creciente socialización en la forma de satisfacerlas ha provocado -entre otros factores- la «transformación de la Hacienda Pública en una Hacienda de recursos y empleos en la que no se trata tanto de mostrar el fenómeno financiero en su acepción puramente monetaria (en cuanto transferencias de dinero de las economías de los particulares a la economía pública y viceversa), como poner en un primer plano el origen y el destino de los ingresos y de los gastos públicos, es decir, los grandes objetivos, las grandes opciones de naturaleza política y social a que responde la actividad financiera pública. El gobierno de la Hacienda pública -concluye BEREIJo- se ha convertido en indispensable para la reali-zación práctica, efectiva, de los principios fundamentales del Ordenamiento jurídico: la libertad, la igualdad y la justicia» 9.

    Sin embargo, la constitucionalización de la justicia en el gasto público corre el riesgo de quedar reducida a pura retórica constitucional si no se alcanza a concretar los criterios técnico-jurídicos que permitan la efectiva «asignación equitativa de los recursos», y los mecanismos e instrumentos

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    técnicos que allanen el control (interno y externo) de las decisiones de gasto y hagan posible el establecimiento de un sistema legal de responsabilidades 10. En efecto, una vez incorporada la propuesta doctrinal al texto constitucional, la tarea que se presenta con mayor urgencia es la de definir los criterios y técnicas a través de los cuales puede conseguirse la operatividad de los principios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público, al tiempo que se consigue una equitativa asignación de los recursos públicos.

    y esta labor constituye, sin duda, todo un reto en el que hubiera debido sentirse plenamente empeñada -en las dos pasadas décadas-la doctrina jurídico-financiera.

    Pero hay que reconocer que, tanto en la determinación del sentido y de las exigencias impuestas por los criterios constitucionales en materia de gasto público como en la articulación de los mecanismos de tutela jurídica de los derechos públicos de los...

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