La Constitución y la Ciencia de la Administración
| Autor | Juan Carlos González Hernández |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 317-327 |
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Establecer con rigor y alguna lógica las relaciones existentes entre Constitución y Ciencia de la Administración resulta una tarea delicada que requiere, junto a una seria fundamentación epistemológica, una buena dosis de imaginación creativa.
Para cumplir esta tarea me parece imprescindible, en primer lugar, ordenar los conceptos a los que me referiré y, en segundo lugar, caracterizar la posición de la Ciencia Administrativa en el ámbito material del orden constitucional de nuestro país.
Hace casi medio siglo, [ohn GAUS afirmaba que «una teoría de la administración pública significa en nuestro tiempo también una teoría de la política» 1, lo que nos obliga a plantearnos el contenido técnico-doctrinal, o programático, de nuestro ordenamiento constitucional en orden a establecer las reglas de referencia políticas y público-administrativas que deban aplicarse tanto a la concreción conceptual de la Ciencia de la Administración como al análisis de su potencial capacidad técnico-gestora en el desarrollo de las políticas públicas 2.
Por consiguiente, el orden conceptual que me parece imprescindible exige precisar cuál es la concreción constitucional de la/s Administración/nes Pública/s.
Desde un punto de vista estricto, técnico-jurídico, parece claro que nuestra Constitución diseña un modelo público-administrativo que configura un conjunto de organizaciones homogéneas, de relevancia constitucional, institucionalizado de acuerdo a la ley y sometido al control ya la dirección política del Gobierno.
Ahora bien, no cabe entender dicho conjunto de organizaciones como entidades clónicas. Más aún, el principio de homogeneidad que se deduce del 103.1 CE Y que ha sido claramente precisado por la SIC 8511983, de 25 de octubre, implica la necesaria adecuación de todas las Administraciones públicas a los principios generales que se infieren del modelo constitucional, entendido como regla de referencia de la que no pueden prescindir los operadores políticos en ulteriores procedimientos de reforma o creación de entidades administrativas.
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Si mantenemos el enfoque jurídico-político, podemos apreciar que los principios enunciados en el 103 CE informan no sólo a los distintos Órganos que integran la Administración General del Estado (sean de carácter Central, Periférica o Local), sino también a los órganos propios de las Administraciones autonómicas, a los de las Administraciones no territoriales (Corporaciones e Instituciones Públicas) y a los de las administraciones de los órganos constitucionales (desde la administración de justicia hasta la administración electoral, p. ej.).
En este sentido, los condicionamientos constitucionales respecto de la organización público-administrativa se estructuran merced a dos sistemas de principios: uno de carácter organizativo (orgánico) y otro de carácter funcional (o de actuación) 3.
El primero integra los principios de jerarquía, de coordinación, de desconcentración y de descentralización. De estos principios se derivan predeterminaciones que aluden a la diferenciación entre órganos políticos y órganos administrativos, precisando el sistema de relaciones entre ellos y traduciéndose en el deber de obediencia -STS de 13-5-86-. El segundo presupone, a nivel de actuación, los principios de objetividad, de eficacia y de participación 4.
En definitiva, creo razonable admitir que nuestro ordenamiento público-administrativo, sumado a las críticas doctrinales respecto de los principios generales y normativamente derivados que antes aludí, contempla la existencia de un conjunto de elementos enormemente dispares, tanto por su naturaleza como por la eficacia funcional de sus fines. En efecto, «por un lado, tenemos el fin propiamente dicho, que es el de servir con objetividad a los intereses generales. Por otro, nos encontramos con un requisito general de toda actividad administrativa, cual es el sometimiento pleno a la ley yal Derecho. Y finalmente, hay que señalar que la eficacia, la jerarquía, la descentralización, la deseencentración y la coordinación, son modalidades técnicas de actuación o, si se quiere, principios de organización, que pueden ser combinados libremente..., con vistas a la mejor consecución del fin propiamente dicho» 5.
En todo caso, es preciso distinguir netamente entre las exigencias restrictivas del Derecho administrativo -admitiendo su pleno carácter normativo- y las pretensiones, a veces exageradas, de la Ciencia de la Admiministración -que puede llegar a un positivismo extremo o maximalista-. y aquí debo admitir la dificultad que reviste intentar cohonestar la lógica formal, de carácter deduc
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tivo y base normativa, con la lógica dialéctica que requiere el análisis de la dinámica de las sociedadescapitalistas postmodernas.
y esto nos lleva a precisar dos cuestiones, fundamentales en la crítica del enfoque técnico-jurídico de la Administración Pública, antes de entrar en el análisis de la práctica teórica de la Ciencia Administrativa: una relativa a cuestiones de método y otra que pone de relieve lasfijaciones restrictivas dogmático-ideológicas.
Por lo que se refiere a las cuestiones metodológicas, creo relevante considerar que lasdistinciones entre lo político y lo administrativo se establecen en base a criterios deterministas de naturaleza jurídica, lo que invariablemente lleva a escindir el procedimiento administrativodel proceso político de satisfacción de las demandas sociales. Y ello porque, frente a la capacidad gestora de la Ciencia Administrativa, se esgrime el monopolio (pseudo) técnico-jurídico de una órbita de gestión burocrática cerrada y de un ámbito jurisdiccional excluyente. Recordemos que el núcleo dogmático-referencial de los tratados de DerechoAdministrativo serefierea la determinaciónde estructuras gestoras, a la acción pública y al control de actos y de resoluciones, pero todo ello con la finalidad, a veces tautológica, de mantener en funcionamiento un sistema normativo autodefinido 6.
Las fijaciones restrictivas dogmático-ideológicas nos devuelven a la vieja polémica sobre la división entre tareas políticas y tareas adminitrativas. y nada hay más alejado de la realidad que pretender separar el procedimiento administrativo del político, excepto si pretendemos establecer un concepto procesal de la política. Y esto, a todas luces, sería excesivo. Claro que si separtede una sacralización ideológica del Estado, y no de una concepción lógico-racional del conjunto de instituciones y de fines sociales, políticamenteactuados, que expresa, podemos justificar la legitimidad autoinducida de la concepción normativa de la acción pública estatal.
Abundando en lo anterior, cabe poner de manifiesto cómo lasmodernas teorías sobre la eficiencia de,la gestión pública huyen, metodológicamente hablando, del encorsetamiento iusadministrati-vista y, merced a la convergencia de los postulados socialdemócratas y neoliberales, insisten en que los dogmas que deben serprecisados sebasan en la correctaexpresión de tres principios fundamentales: a) la creencia en un sistema autógeno, o espontáneo, diferenteal de una organización y cuyas normas o leyes obedecen a normas de distinta naturaleza y especie; b) la desmitificación (desacralización) del concepto de justicia social-distributiva-, que sólo adquieresentidoen el sistema de la organización y que esajena por completo, casi se diría que incompatible, con el orden espontáneo de la Gran Sociedad -Adam SMITH- o de la Sociedad Abierta -POPPER-, y c) el convencimiento de que el modelo institucional democrático desarrollado, que acepta la integración, en un mismo cuerpo representativo, de las funciones de gobierno y las normativas, lleva necesariamente a la transformación del orden espontáneo de una sociedad libre en un sistema sometidoal arbitrio potestativo de alguna coalición de intereses establecidos.
En mi opinión, estas disfuncionalidades se manifiestan cuando se confunde el origen formal de la ley con las disposiciones organizativas, entendidas lasprimeras como conjunto de reglas de juego
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social, como normas de comportamiento que no garantizan necesariamente conductas regulares y que seatienen a principiosde Derecho privado, y las segundas como normas que buscan fines concretos y se articulan sobre principios de mando-obediencia, típicos del ámbito público. Esta confusión seproducecuando seconsidera como ley a todos losproductos que emanan de la actividad legislativa, tendencia que viene reforzada por el neopositivismo jurídico, olvidando o desconociendo que el carácter de ley, en sentido propio, sólo sepuede admitir respecto de aquellas normas que expresan deseos ciertos de una colectividad social y que, mediante su observación, permiten la existencia pacífica del individuo en la comunidad. Por el contrario, las medidas estatales que buscan el orden ideal sólo producen tensiones y reducen la libertad y la iniciativa individual, lesionando en última instancia el bienestar general.
Así, el neopositivismo jurídico del que adolece la teoría administrativa, cuando se la predica como Derecho Públicoexclusivo del Estado, no sóloes incapaz de ofrecer unaexplicación racionalfinalista de las causas que inducen la intervención estatal, introduciendo una mayor confusión respecto de la naturaleza de las normas de comportamiento en relación con las de organización, sino que, además, postula doctrinas en cuyos esquemas el Derecho se resiste a las influencias derivadas de manifestaciones de exigencia sociales y económica.
Frente a estas posturas, que no comparte la Ciencia de la Administracion, si...
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