La constitución de 1978. La autonomía de los entes locales
| Autor | Santiago García Aranda |
| Páginas | 17-30 |
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Sin salirse de nuestra tradición constitucional, y como ocurre con la práctica totalidad de los Textos fundamentales de nuestro entorno, la Constitución Española de 1978 se ocupa de la Administración local y concretamente lo hace en el Título VIII donde trata “De la Organización Territorial del Estado”. En el capítulo I “Principios Generales” menciona a Municipios y Provincias, junto a Comunidades Autónomas, proclamándose su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Y en el capítulo II, ya propiamente bajo el epígrafe “De la Administración Local”, le dedica tres artículos estableciendo los principios organizativos del Municipio y de la Provincia, así como el principio de suficiencia financiera de los entes locales.
Obsérvase, por tanto, que la Constitución Española de 1978 sigue nuestra tradición constitucional también en lo que se refiere a lo escaso del articulado dedicado expresa y específicamente a los Entes Locales. Con la excepción de la de 1812, las restantes Constituciones han dedicado muy pocos artículos a la Administración local y muy similar es el panorama que podemos apreciar en nuestro derecho comparado más próximo (seis le dedica la Constitución Italiana, uno la Francesa, otro la Alemana...).
No obstante, encontramos en nuestra Carta Magna menciones expresas y tácitas a los entes locales que a la postre serán de importancia capital para determinar a quién, y en qué términos, corresponderá establecer su régimen jurídico. Nos estamos refiriendo a preceptos tales como el artículo 149.1.18ª donde se afirma la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas, funcionarios, procedimiento administrativo, etc., que incluye, tal y como señalábamos más arriba, a la Administración Local del capítulo II de nuestro Título VIII. O al artículo 148.1.2ª que habilita a las Comunidades Autónomas para asumir competencias en la materia con los límites del ya mencionado 149.1.18ª.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 4/1981 de 2 de Febrero estableció que “La Constitución (artículos 1 y 2) parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de derecho. Esta unidad
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se traduce así en una organización –el Estado– para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal y como se expresa en el artículo 137 de la CE […]. El precepto refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía”, destacándose de este modo la relevancia que atribuye nuestra Ley de leyes a los entes locales como partícipes en el ejercicio del poder dentro del conjunto del Estado.
Así, en una primera aproximación al tratamiento que de la Administración y Entes Locales hace nuestro texto constitucional se pueden extraer dos notas fundamentales, por un lado la importantísima función como estructura básica para la organización territorial del Estado8que se atribuye a las entidades locales y, por otro, la escasez de preceptos constitucionales empleados en la regulación de éstas9en comparación, además, a todos los dedicados a las Comunidades Autónomas10.
En todo caso, y en orden al objeto del presente trabajo, procede analizar cómo se lleva a cabo la regulación de los Entes locales en nuestra Constitución vigente. Y lo primero que hay que señalar es que, en propiedad, deberíamos hablar de Autonomía de los Entes Locales ya que en ningún momento nuestra Constitución de 1978 contiene la expresión Autonomía Local, concluyendo, por tanto, que la misma es de creación extra-constitucional. Pasemos a estudiar y analizar cada uno de los preceptos constitucionales dedicados a nuestra materia.
Aún siendo el artículo 2º el que contiene la primera mención a la autonomía, refiriéndose al derecho de acceso a la misma de las nacionalidades y regiones, será en el artículo 137 donde se establecerá el principio de autonomía de nuestros entes públicos territoriales proclamándose que: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Más allá del detalle formal del uso de las minúsculas para referirse a municipios y
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provincias, mientras se utiliza la mayúscula para las Comunidades Autónomas, es en este precepto donde se recoge y se introduce la noción de ente territorial dotado de autonomía11que, como veremos más adelante, no será igual ni tendrá el mismo alcance para todo tipo de ente territorial. Por el momento señalaremos que la autonomía a que se refiere este precepto se entenderá como potestad de autoorganización y autogobierno para la gestión de los propios intereses12, en lo que a municipio y provincia se refiere.
Asimismo, y como elemento a destacar en este artículo 137, se encuentra la consideración de municipios, provincias –e islas–13como entes, a partir de los cuales se estructura y vertebra territorialmente el Estado, dándoles además un carácter de necesaria e imperativa existencia sobre la que posteriormente insistirá nuestro Tribunal Constitucional14.
El artículo 140 profundizará más en lo que se entenderá como definición del principio de autonomía de los municipios, dice así: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Éstos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de concejo abierto”.
Siguiendo, tanto el orden con que la Constitución –ya desde el artículo 137– enumera los elementos arquitecturales de los que más tarde habla el Tribunal Constitucional15, como el tratamiento de los mismos en el capítulo II –para los entes locales– y en el Título VIII en su conjunto, parece quedar claro que el elemento básico y primer peldaño de nuestra organización territorial es el municipio. Además, al garantizar la autonomía a los municipios y reconocer, por tanto, la autonomía municipal, la Constitución le concede junto a la provincia un conjunto de técnicas de garantía y
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blindaje que, partiendo del especial procedimiento para su general eliminación16, se completará por el Tribunal Constitucional con la garantía institucional17que se tratará más adelante.
Y será, por tanto, en el mismo artículo 140 donde se observará cómo la Constitución atribuye y garantiza a los municipios la personalidad jurídica plena, obviamente, para la gestión de sus intereses. Intereses que no se concretarán, y ya veremos de qué modo, hasta la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Y será a partir de la configuración del interés respectivo, y la consiguiente atribución de competencias, como se llevará a cabo –formal y teóricamente– la sustitución del principio de jerarquía por el de competencia en la relación del municipio con otros entes territoriales.
Asimismo, este mismo artículo 140, con el establecimiento del carácter demo-crático en la elección de los miembros de las corporaciones municipales, da pie a la construcción teórica de la primera de las funciones constitucionales de la autonomía local, de Luciano PAREJO18, la función político-democrática. Y este principio demo-crático en los entes locales adquiere su máxima expresión en la figura del concejo abierto19(asamblea vecinal sin más, que carece de órganos colegiados representativos) quedando, en este artículo, debidamente constitucionalizado. Por otra parte, si se observa la doble posibilidad de la elección del alcalde (por los concejales o por los vecinos) vemos como nuestro artículo 140 retoma lo ya previsto (por el pueblo o por el ayuntamiento) en el artículo 9 de la Constitución de 1931, tal y como ha sido estudiado previamente en el trabajo que precede al que el lector tiene en sus manos20.
El artículo 141, por su parte, está dedicado al llamado principio de autonomía provincial21y establece que “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Se podrán crear
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agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de cabildos o consejos”. Cabe señalar, primeramente, la atribución a la provincia de personalidad jurídica propia, así como su definición como agrupación de municipios. A diferencia del municipio que, al margen de su reconocimiento constitucional, no deja de ser un ente territorial natural, en el caso de la provincia, ésta requiere de la existencia previa de aquéllos para formarse artificiosamente como producto de su misma agrupación.
Por otro lado, en este mismo artículo se le reconoce a la provincia una añadida dimensión estatal, además de la local, para el cumplimiento de las actividades del Estado. Esta doble dimensión suscitó numerosas diferencias entre partidarios y detractores de la provincia como parte integrante de la nueva organización de Estado22. Y será en coherencia con esa dimensión estatal que encontraremos...
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