Consorcio de zona franca. Ampliación legal de competencias: consecuencias
| Autor | Manuel Ponce Arianes |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en Cádiz |
| Páginas | 17-26 |
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Informe elaborado el 3 de febrero de 2000 por don Manuel Ponce Arianes, Abogado del Estado-Jefe en Cádiz
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Vista la consulta de referencia, el Abogado del Estado que suscribe tiene el honor de informar a V. I. lo siguiente:
1. A raíz de la ampliación del objeto del Consorcio de la Zona Franca de ..., operada por Orden ministerial de 26 de junio de 1998, primero, y posteriormente por el artículo 80.1 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, éste puede dedicarse, aparte su función tradicional de gestión del recinto fiscal de la Zona Franca, a ´actividades de fomento propias de las Administraciones territoriales que lo integranª. Esta es la dicción de la Ley 50/1998; la Orden ministerial habla de ´promover, gestionar y explotar, en régimen de derecho privado, directamente o asociado a otros organismos, todos los bienes, de cualquier naturaleza, integrantes de su patrimonio y situados fuera del territorio de la Zona Franca, que le pudieran pertenecer en virtud de cualquier título admisible en derecho, con el fin de contribuir al desarrollo y dinamización económica y social de su área de influenciaª. Vemos que la Orden ministerial es más explícita, puesto que indica que este último grupo de actividades se realizará en régimen de Derecho Privado.
La última indicación (sometimiento a Derecho Privado de las nuevas actividades) concuerda con las exigencias del Derecho Comunitario, que si bien admite, en consonancia con nuestra Constitución (art. 128), la iniciativa pública en la actividad económica, cuando no nos hallamos ante recursos o servicios esenciales tal iniciativa debe ejercerse en régimen de Page 18 libre concurrencia dentro del mercado, para lo cual las Administraciones públicas no pueden aprovecharse de las ventajas derivadas de su régimen jurídico exorbitante, por ejemplo, en cuanto a beneficios fiscales se refiere. Consecuencia de ello es que se imponga, para ejercer tal iniciativa económica en régimen de libre concurrencia, la utilización de moldes jurídico-privados, creando sociedades mercantiles o, a lo sumo, entes públicos que se rijan íntegramente por el Derecho Privado. De otra forma se falsearía la competencia, pues los Entes Públicos ejercerían la actividad empresarial en posición más ventajosa que los particulares competidores.
En una primera aproximación la ampliación del objeto del Consorcio operada por una y otra norma (la Ley de Acompañamiento y la Orden ministerial por la que se modifican los Estatutos) pudieran parecer en todo o en parte coincidentes; pudiera tratarse de la misma idea, pero expresada de forma diferente. Es posible que el legislador, cuando habla de actividad de fomento, esté utilizando un sentido amplio o impropio, como equivalente a cualquier actividad de impulso de la actividad económica de la zona de influencia. Para tener seguridad sobre el alcance de la expresión, habría que estar a un hipotético desarrollo reglamentario, que todavía no se ha producido. Mientras no se produzca, intentaremos evitar equívocos en la terminología que puedan llevar consigo errores o imprecisiones en cuanto a consecuencias jurídicas se refiere. El impulso económico de una región puede llevarse a cabo y, en concreto, puede llevarlo a cabo el Consorcio, de muy distintas formas:
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dentro del recinto fiscal -actividad tradicional del Consorcio que ahora se confirma como actividad principal (´principalmenteª, dice el art. 80.1 de la Ley 50/1998)-, se desarrolla una actividad que, desde el punto de vista del Consorcio, es actividad de prestación. Su régimen es de prestación de servicio público, aunque en puridad, lo que se hace más bien es poner a disposición de los particulares unos terrenos sometidos a especiales condiciones (algo similar a lo que ocurre con las autopistas de peaje). Desde el punto de vista de los usuarios, no sólo se presta un servicio, sino que también existe una actividad pública de fomento del comercio exterior (fomento de un sector económico), puesto que los terrenos tienen un régimen fiscal especial en cuanto beneficia a los exportadores. Por último, desde el punto de vista global del Estado, se trata también de una técnica de fomento territorial, de un determinado territorio, pues al concederse las ventajas allí y no en otra parte, las empresas tienden a ubicarse en la zona franca, creando empleo y riqueza en una zona necesitada de ello.
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fuera del recinto fiscal la actividad del Consorcio de la Zona Franca ha sido en el pasado muy tímida (al menos el Consorcio de ...), pues no contaba con un refrendo legal propiamente dicho. Con carácter general existió una previsión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 (Ley 4/1990, de 29 de junio, que luego fue declarada inconstitucional por motivos formales; según la STC 16/96, de 1 de febrero, se necesitaba una Ley ordinaria, como es hoy en día la Ley de Page 19 Acompañamiento). En el caso concreto de ... no existía norma que regulase la actuación en el polígono exterior, aunque sí existía previsión a nivel de actos administrativos, pues al delimitar la zona franca, tanto en el ámbito aduanero (delimitación del recinto fiscal, competencia del Ministerio de Hacienda) como portuario (delimitación de la zona de servicio del puerto de la zona franca y de la concesión demanial otorgada para su construcción, competencia del Ministerio de Fomento), quedó claro que parte de los terrenos se destinaban a polígono industrial exterior a la zona franca. En repetidas ocasiones el polígono exterior se amplió (con las pertinentes autorizaciones) en detrimento del recinto interior.
Tras la ampliación del objeto operada por la Orden ministerial de 26 de junio de 1998, esta actividad exterior al recinto ya tiene un régimen: su sometimiento al Derecho Privado. Ahora bien, lo que no nos parece correcto es calificarla de actividad de fomento. Precisamente el sometimiento al Derecho Privado no encaja bien con dicha calificación, pues la actividad de fomento, como pública que es, o está sometida íntegramente al Derecho Público (ej. subvenciones) o lo está al menos en parte, los actos separables al Derecho Público y el resto al Derecho Privado (ej. préstamos con intereses subsidiados, donde la adjudicación se rige por Derecho Público y el contenido y extinción por Derecho Privado); pero nunca íntegramente al Derecho Privado. En la actividad de fomento no hay contraprestación 2, mientras que aquí se habla de ´promoverª y...
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