Consignación de crédito en los presupuestos generales del Estado. Eficacia. Naturaleza del gasto público

AutorRaúl López Fernández
CargoAbogado del Estado de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
Páginas489-498

    Informe elaborado el 18 de abril de 2001, por don Raúl López Fernández, Abogado del Estado de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

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I. La demanda se funda en el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), es decir, se trata de un recurso por inactividad de la Administración. El recurso por inactividad de la Administración presupone la existencia de una obligación de la Administración ya nacida, cuyo cumplimiento no es atendido puntualmente por ésta. Así planteada la cuestión objeto de debate, lo primero que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de las alegaciones basadas en vulneración del principio constitucional de suficiencia financiera de las corporaciones locales o de deslealtad constitucional.

El principio de suficiencia financiera aparece expresamente reconocido dentro del texto constitucional, artículo 42, y así mismo ha sido declarado reiteradamente por el Tribunal Constitucional. Así, en STC 96/1990, fundamento jurídico 7, en el que se señala que este artículo no garantiza que dispongan de medios patrimoniales y tributarios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino tan sólo la suficiencia de los medios económicos; el principio queda desvinculado, por tanto, de cualquier configuración concreta de un tributo. Se trata, por tanto, de una norma constitucional, cuya vulneración viciaría de inconstitucionalidad la Ley que hubiera incurrido en tal vulneración. Ahora bien, la apreciación de inconstitucionalidad de la Ley debe realizarse a través del correspondiente recurso de inconstitucionalidad o, en su caso, cuestión de inconstitucionalidad. En consecuencia, el procedimiento seguido resulta inidóneo para la apreciación de cualquier vicio de inconstitucionalidad que pueda afectar Page 490 al artículo 23 de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Una segunda vía por la que habría podido hacerse valer el principio de suficiencia financiera de las corporaciones locales sería el derivado de la posible responsabilidad patrimonial del Estado legislador. En este caso, el fundamento de la pretensión sería el daño patrimonial causado por la actividad legislativa del Estado. Pero el objeto de esa pretensión es precisamente la declaración de la existencia de una obligación de pago del Estado de una determinada cantidad, objeto diverso del que lo es del presente proceso, en el que se parte de la existencia de una obligación y se pretende su ejecución.

Por último, la acusación de deslealtad institucional realizada al Estado viene referida a la modificación de los parámetros normativos cuantitativos del Impuesto de Actividades Económicas, modificación que se lleva a cabo por las Cortes Generales, a través del artículo 23 de la Ley 42/1994, por lo que no se trata de una conducta imputable a la Administración del Estado.

En consecuencia, de las alegaciones de vulneración de los principios de suficiencia financiera y lealtad constitucional no puede derivarse, en el caso que nos ocupa, la existencia de una obligación de pago de cantidad determinada a cargo de la Administración General del Estado.

II. Partiendo la pretensión deducida por el Excmo. Ayuntamiento de Barcelona de la existencia de una obligación previa de la Administración del Estado, que no habría sido atendida, es necesario determinar si tal obligación llegó a existir o no. El Excmo. Ayuntamiento de Barcelona deriva la existencia de la obligación de la consignación en los Estados de Gasto de los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 1999, aprobados por Ley 49/1998, del crédito 32.23.912C.464 ´al Ayuntamiento de Barcelona para amortiguar las pérdidas de recaudación en el IAE producidas en el año 1995 a causa de la reducción del coeficiente máximo del 2 al 1,9 prevista en el artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembreª, por importe de 1.081.734.000 pesetas.

El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que es necesario diferenciar entre fuente jurídica del gasto público y fuente de las obligaciones del Estado. Mientras la fuente jurídica del gasto público está constituida normalmente por los Presupuestos Generales del Estado, las fuentes de las obligaciones del Estado son las enumeradas en el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, a saber, la ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos que según derecho las generen, trasladándose así al ámbito del derecho público las fuentes de las obligaciones que se enumeran en el artículo 1089 del Código Civil. Así, en Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo, fundamento jurídico 6, se señala: Page 491

´Dicho análisis ha de tener presente, como punto de partida, la distinción entre la fuente jurídica del gasto público -normalmente la Ley de Presupuestos- y la de las obligaciones del Estado. Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la Ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que, según Derecho, las generen, tal como señala el art. 42 LGPª.

Dicha doctrina se vuelve a reiterar en la Sentencia del Tribunal Constitucional 146/1986, fundamento jurídico 8, en la que además de reiterar lo expuesto, se añade:

´Las correspondientes partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad estatal en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican en la medida en que le haya sido reconocida a aquél la respectiva competencia, y, por tanto, remiten a las normas que lo hayan hecho, que serían las verdaderamente habilitantesª.

La doctrina contenida en ambas Sentencias vuelve a ser reiterada por el Tribunal Constitucional en Sentencia 13/1992 de 6 de febrero, fundamento jurídico 5, con trascripción literal de ellas.

Aparece, de esta forma, que el Tribunal Constitucional ha acogido plenamente la consideración del gasto público como función financiera, siguiendo el criterio que dentro de la doctrina española ha sido preconizado fundamentalmente por el Profesor Rodríguez Bereijo. El gasto público es así el...

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