Algunas consideraciones previas sobre el marco territorial y urbanístico vigente en Andalucía
| Autor | Aina Salom Parets |
| Páginas | 434-441 |
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En Andalucía, desde la aprobación de su Estatuto de Autonomía855, el 30 de diciembre de 1981, por medio de la Ley Orgánica 16/1981, se inicia un periodo de planificación física –en el sentido de llevar a cabo políticas de reconocimiento de su propia realidad territorial– con la voluntad de racionalizar las decisiones de localización de las actuaciones públicas en un territorio considerablemente extenso e insuficientemente integrado856(con sus 87.268 km2, representa el 1742% de la superficie total del Estado).
Los instrumentos de carácter territorial y la consiguiente materialización de la función pública de ordenación del territorio tienen lugar mediante la promulgación de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de esta C. A. (en adelante, LOTA)857. La posterior Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
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Urbanística de Andalucía858, complementará la regulación anterior en dos aspectos de gran importancia: «la inclusión de la figura del plan especial859como instrumento de desarrollo de los planes de ordenación del territorio; y la posibilidad de adoptar, en cualquier momento de la tramitación de los planes territoriales, medidas cautelares de suspensión860de modificaciones del planeamiento urbanístico que afecten a la ordenación estructural y tengan incidencia o interés supramunicipal861».
Pues bien, en la LOTA, se recogen dos herramientas de planificación integral:
– El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.
– Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional.
Adicionalmente a los anteriores, la Ley incluye los instrumentos de planificación previstos en la correspondiente legislación sectorial. Sin embargo, la LOTA no interfiere en los contenidos propios de la planificación sectorial, «pues considera que esta debe desarrollarse de acuerdo con lo que en su caso definan las propias leyes sectoriales o las que se establezcan en los propios acuerdos del Consejo de Gobierno para su formulación. Pero les va a requerir que efectúen un diagnóstico territorial, especifiquen sus objetivos territoriales y justifiquen su coherencia con los planes de ordenación del territorio que les afecten. Estos planes son aprobados por el Consejo de Gobierno862».
Con base a lo anterior, la LOTA establece una serie de mecanismos de coordinación para asegurar su coherente inserción en la política territorial global, identificando las actividades de planificación que han de tener la consideración de Plan con Incidencia en la Ordenación del Territorio863. Como tal sistema, la
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LOTA establece unas relaciones entre ellos de vinculaciones jerárquicas y funcionales, así como con el planeamiento urbanístico general. Igualmente, se regulan mecanismos de cooperación entre la Administración estatal y autonómica, y entre los órganos de la propia Administración Autónoma864. En cuanto a la relación de jerarquía de los planes, en el marco normativo anterior, debo traer a colación la precisión realizada en el ámbito del Segundo Informe sobre el Desarrollo Territorial de Andalucía. Literalmente, se afirma que:
La legislación de la ordenación del territorio de Andalucía estructura y organiza un sistema de planificación en el que los planes sectoriales quedan vinculados por los planes de ordenación de territorio y, dentro de este último tipo de planes, el de ámbito subregional queda sometido al plan de ámbito regional, vinculando ambos al planeamiento urbanístico. Esta estructura que podemos denominar como jerárquica piramidal cerrada, supone el sometimiento de la visión sectorial a la integral en la escala supramunicipal865
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Se utiliza la expresión «cerrada» porque esta jerarquización del sistema no implica la planificación en cascada. No está previsto que el POTA deba ser realizado previamente a los planes subregionales866.
Es el instrumento cabecera del sistema867 de planeamiento territorial de Andalucía868. Su finalidad es establecer los elementos básicos para la organización y es-
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tructura territorial de la Comunidad Autónoma, constituyéndose en marco de referencia obligado para los restantes planes territoriales y la intervención pública en general. Además, el Plan regional debe constituir el nexo de articulación con las políticas de incidencia territorial del Estado y de las que se definan desde la Unión Europea869. Sus determinaciones serán vinculantes para los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional y para los planes con incidencia en la ordenación del territorio, que habrán de ajustarse a sus determinaciones870.
La LOTA y el Decreto 83/1995, de 28 de marzo, por el que se acuerda la formulación del plan, establecen que su objetivo general será definir una estructura del territorio de Andalucía adecuada a las actuales necesidades y posibilidades de la región, y que habrá de cumplir las siguientes condiciones:
– Contribuir al desarrollo socioeconómico de la región.
– Proporcionar al territorio andaluz el máximo nivel posible de articulación e integración interna y con el exterior.
– Hacer posible la renovación de los recursos naturales que deban ser utilizados, procurando la idoneidad y la distribución equilibrada de los usos del suelo y de las actividades junto con la protección del patrimonio natural y cultural.
– Contribuir a la elevación y distribución homogénea de la calidad de vida y el bienestar social en todo el territorio, proporcionando equipamiento y accesibilidad al mismo.
Las determinaciones del POTA –de acuerdo con lo establecido en la LOTA, en el citado Decreto de formulación de este instrumento y el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, por el que se aprueban las bases y estrategias del mismo– se estructuran en: objetivos (O), líneas estratégicas (E), normas (N), directrices (D) y recomendaciones (R)871.
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En su elaboración, se optó por la fijación de unas bases y estrategias, con carácter previo, para orientar las propuestas del instrumento territorial. En el proceso de redacción y tramitación, se constata la aplicación de los principios de la política territorial, siendo fundamental, en este, la participación colegiada de la comisión de redacción responsable de la elaboración del Plan. Aquí debo poner de relieve la presencia del análisis demográfico en la fase de diagnóstico territorial. En efecto, dicho estudio aparece en cada una de las zonas que se diferencian en la estructura del territorio de Andalucía872. Ahora bien, al final, como viene siendo habitual, ocurre que el factor poblacional, cuya importancia para el planeamiento urbanístico se reconoce en los textos legales, se limita luego en la práctica urbanística a un requisito puramente formal, incluido por obligación legal pero no implicado en las decisiones sobre la ciudad deseada873.
En relación a este tipo de planes, se viene defendiendo que para una región de las dimensiones y diversidad de Andalucía, era ineludible abordar la ordenación del territorio desde ámbitos subregionales874. Andalucía es la segunda autonomía española más extensa, después de Castilla y León. Con sus ya mencionados 87.268 km2, representa el 17,2% de la superficie total del Estado. Pero, en número de habitantes, esta C. A. es la que tiene mayor población, la cual se concentra en las capitales provinciales y en la costa, por lo que el nivel de urbanización es muy importante y, en la...
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