Consideraciones sobre las actuaciones previas y su incidencia en el procedimiento administrativo sancionador y en las garantías del administrado

AutorEncarnación Montoya Martín
CargoProfesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla.
Páginas195-220
Documentación Administrativa
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Consideraciones sobre las actuaciones previas
y su incidencia en el procedimiento administrativo
sancionador y en las garantías del administrado
Encarnación Montoya Martín1
Sumario: iNTroduccióN i NATurALezA y fiNALidAd de LAs AcTuAcioNes
PreViAs: 1. No forman parte del procedimient o. 2. Clases: Actuaciones previas
con conocimiento del interesado e información reservada. 3. Carácter faculta-
tivo o potestativo. II. LAs gArANTíAs APLicAbLes A LAs AcTuAcioNes
PreViAs. 1. La doctrina del TC. 1.1.
El derecho a no declarar contra sí mismo y a
no confesarse culpable como garantías instrument ales del genérico derecho de
defensa.
1.2. M
odulación derivada de la relación de sujeción especial.
2. La doctri-
na de los Tribunales ordinarios. 2.1.
No resultan aplicables las garantías propias
del procedimiento administrativo sancionador.
2.2.
Los controles técnicos pre-
vios se asimilan a las actuaciones previas.
2.3.
Incidencia de informes y averigua-
ciones efectuados durante el trámite de actuaciones previas en el posterior pro-
cedimiento sancionador.
III. iNcideNciA de LAs AcTuAcioNes PreViAs
sobre LA PrescriPcióN de LA iNfrAccióN y sobre LA cAducidAd
DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR. 1. Actuaciones previas y presc ripción de la
infracción. 2 . Actuaciones previas y caducidad del procedimie nto sancionador.
iV coNcLusióN.
IntroduccIón
Desde la sentencia 18/1981, de 18 de junio, el TC ha proclamado, siguiendo la doc-
trina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Albert-le Compte TEDH
1983,11), no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sus-
tantivos derivados del art. 25.1CE, considerando que “los principios inspiradores del
orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancio-
nador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”
1 Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla.
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(F. 2), sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las
potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas
en el art. 24 CE, en sus dos apartados, no mediante una aplicación literal, sino “en la
medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base
del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la CE”. No obstante, ha
precisado también que no se trata de una aplicación literal, dadas las diferencias en-
tre uno y otro orden sancionador, sino “con el alcance que requiere la finalidad que
justifica la previsión constitucional”.
Esa operación de traslación de las garantías del art. 24 CE al procedimiento admi-
nistrativo sancionador viene condicionada a que se trate de garantías que resulten
compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento. Se ha ido elaborando progre-
sivamente en numerosas resoluciones una consolidada doctrina constitucional, en la
que se citan como aplicables, sin ánimo de exhaustividad, el derecho de defensa, que
proscribe cualquier indefensión; el derecho a ser informado de la acusación, con la
ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la
presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos consti-
tutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición absoluta
de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales y el dere-
cho a la utilización de los medios de prueba adecuados para la defensa (por todas,
9/2003, de 20 de enero).
El presente estudio va a prescindir del análisis en todos sus trámites del proce-
dimiento administrativo sancionador regulado por el RD 1398/1993, de 4 de agosto,
toda vez esa empresa excede con mucho de mi propósito al haber sido objeto de
estudio exhaustivo y riguroso tanto por manuales de Derecho Administrativo como
por monografías sobre la materia. Por el contrario, me propongo centrar este traba-
jo en la jurisprudencia acerca de las denominada s actuaciones previas fase que, en
puridad, no constituye procedimiento administrativo sancionador propiamente di-
cho pues queda extramuros de él, pero que guarda con éste una íntima y estrecha
imbricación. Por consiguiente, se va a analizar dicha fase y su incidencia sobre el
procedimiento administrativo sancionador: en particular las garantías del adminis-
trado y su influencia sobre la prescripción de la infracción y la caducidad del proce-
dimiento.
I  natu ral eZa  y fIn alI dad  de la s ac tuac Ion es p reVI as
El art. 69.2 LPAC bajo la rúbrica “iniciación de oficio” dispone:
“Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir
un período de
información previa
con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento”.

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