Consideraciones en torno a la reforma de la Función Pública española en el Estado de las Autonomías
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Ponencia presentada en Jornadas sobre la Función Pública de las Comunidades Autónomas, Generalitat Valenciana, Valencia, 1983.
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Uno de los temas que viene exigiendo una respuesta, sin encontrarla, desde la transición democrática es la reforma de la Función Pública de nuestro Estado.
La necesidad de esta reforma venía reclamada tanto por la obsolescencia de los presupuestos sobre los que estaba construido nuestro sistema burocrático como por el impacto que en la Administración Pública venía a producir la configuración autonómica del Estado, que replanteaba in radice la versión tradicional y centralista de nuestra organización funcionarial.
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El problema burocrático exigía una respuesta inmediata que debía antici-parse, incluso, a la constitución definitiva de las Comunidades Autónomas para que no se produjeran imprevisiones y desaciertos.
Sin embargo, las grandes dificultades políticas que implicaba llevar adelante una reforma en profundidad de nuestra Función Pública, unido a la ausencia en la etapa primera de la transición democrática de una idea definitiva sobre las características del modelo de Estado hacia el que se tendía, ha supuesto el sucesivo fracaso de los diversos anteproyectos y proyectos que han intentado una nueva regulación de la Función Pública, y la producción de una normativa vacilante, sin criterio, en muchos casos técnicamente incorrecta, sobre el tema de la burocracia autonómica y las transferencias de funcionarios.
Ambas cuestiones, la reforma de la Función Pública y el régimen del funcionariado de las Comunidades Autónomas, exigen una respuesta conjunta y urgente, porque no son sino la manifestación de dos aspectos de un mismo problema.
Sin embargo, en el momento actual nos encontramos con el escaso bagaje de un Proyecto de Ley de Bases del Régimen Estatutario de la Función Pública congelado desde hace casi dos años en el Congreso de los Diputados y de un Proyecto de LOAPA pendiente de la resolución de un recurso previo de inconstitucionalidad, que en su Título VI, dedicado a la Función Pública, contiene una especie de anticipo a cuenta de algunos aspectos que debería haber regulado, con carácter general, la Ley Básica de la Función Pública.
Hoy día, aprobados todos los Estatutos de Autonomía y puesta en marcha la construcción de la organización burocrática de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con las competencias que dichos Estatutos conceden a las mismas, es más necesario que nunca que se afronte, con carácter definitivo, la reforma de la Función Pública española.
De las consideraciones efectuadas hasta el momento se deducen, como vehículos normativos básicos para la proyectada reforma de la Función Pública española, la Ley Básica sobre Función Pública y los correspondientes Estatutos sobre Función Pública que pueden elaborar y aprobar los Parlamentos regionales de las Comunidades Autónomas.
De que exista una perfecta articulación entre unas y otras disposiciones y de que el desarrollo por las Asambleas Legislativas autonómicas de la legislación básica del Estado se produzca bajo los principios de coherencia y armonía va a depender, en buena parte, el futuro de la organización de la Función Pública en nuestro país.
Ya he tenido ocasión de referirme, en un trabajo anterior1, a que del estudio
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conjunto de los Estatutos de Autonomía no se desprende necesariamente que en ellos se atribuyan a todas las Comunidades Autónomas potestades legislativas en materia de Función Pública. No obstante, en este punto, como en tantos otros, el Proyecto de LOAPA parece tener la intención de armonizar y homo-geneizar los techos competenciales de las diversas Comunidades, atribuyéndoles a todas facultades de desarrollo legislativo: ésta es, sin duda, la única solución racional si no queremos estar abocados a un caos normativo y competencial de imprevisibles consecuencias.
Sentada así la premisa de la participación de las Comunidades en la creación del ordenamiento jurídico sobre la Función Pública a través de la competencia de desarrollo legislativo, es preciso poner de manifiesto la necesidad de que, en el ejercicio de tales facultades, las Asambleas Legislativas actúen bajo un principio de cooperación permanente con el poder legislativo y ejecutivo del Estado.
El artículo 149.1.18 de la Constitución establece que corresponde al Estado, como competencia exclusiva, el establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios. Lógicamente, en el establecimiento de esas bases pueden las Cortes Generales definir a través de una norma imperativa y general los puntos de necesaria unidad en los que deben coincidir el régimen del funcionariado estatal, autonómico y local.
A este respecto, una cuestión de especial importancia viene a ser la deter-minación de qué deba entenderse comprendido dentro del concepto «bases» que utiliza la Constitución. Si este concepto es interpretado en sentido extensivo, podría el Estado incidir normativamente en todos aquellos temas que pueden considerarse claves para la organización de la Función Pública; no obstante, la LOAPA, en su artículo 34.1, se refiere a los principios comunes que deberá establecer en todo caso la legislación sobre el régimen estatutario de los funcionarios, refiriéndose concretamente a los campos de la selección del funcionariado, carrera, retribuciones y otros derechos profesionales, sindicales y políticos de los funcionarios.
No queda suficientemente claro, sin embargo, si el Proyecto de LOAPA intenta delimitar, ciñéndose a estos temas, el concepto de «bases» del artículo 149 o simplemente indica sobre qué temas deberán las Cortes Generales establecer forzosamente principios comunes a todas las Administraciones Públicas, sin hacer cuestión de una posible interpretación extensiva a otros campos por parte del legislador estatal.
Lo que venimos tratando no es una cuestión baladí, ya que el importante tema de la estructura de la Función Pública queda, en principio, al margen de los principios comunes a que se refiere la LOAPA. Ello es perfectamente coherente con la capacidad de autoorganización burocrática atribuida a la mayor
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parte de las Comunidades Autónomas por sus respectivos Estatutos. No obstante, si es cierto que debe respetar la competencia organizativa de las Comunidades, es también muy necesario que éstas actúen en el ejercicio de las facultades bajo los principios de coordinación y cooperación entre las propias Comunidades y en la relación con el propio Estado.
En este sentido, Muñoz Machado2, en un reciente trabajo, pone de manifiesto que: «La competencia para la formulación de las bases permite dejar establecidos principios comunes respecto de la selección, carrera, retribuciones, derechos pasivos, etc., de los funcionarios, lo que no es poco, desde luego. Pero, a mi juicio, también permite organizar una cooperación intensa en la gestión del personal, de manera que existan principios de selección y formación en común, carreras administrativas diseñadas con flexibilidad, de manera que, previos o no los cursos de formación pertinentes, sea viable pasar a Administraciones Públicas distintas de las de origen, homologación de los Cuerpos o Escalas para que no se diversifiquen los niveles de formación ni se dispare la especialización, y la Función Pública quede vertebrada en todas partes en base a efectivos con capacitaciones similares; en fin, una intensa colaboración entre los órganos responsables de la Administración de personal, para que las decisiones que automáticamente se adopten, en relación con los puntos anteriores, respondan a directivas generalmente aceptadas.
»Algunos de los proyectos pendientes de aprobación o de promulgación, la LOAPA, principalmente, han...
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