Algunas consideraciones sobre el concepto y contenido de la ley de presupuestos. La sentencia del Tribunal Constitucional 3/2003, de 16 de enero
| Autor | Saturnina Moreno González |
| Cargo | Profesora Ayudante de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Castilla-La Mancha (Campus de Toledo) |
| Páginas | 563-601 |
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INTRODUCCION
La institución presupuestaria ha sido y sigue siendo objeto frecuente de las resoluciones del Tribunal Constitucional (TC). Es sobradamente conocida la doctrina que este órgano ha elaborado acerca de la naturaleza jurídica y los límites al contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, así como de la aplicación de dichos límites materiales a las leyes presupuestarias autonómicas. Pero el Alto Tribunal también se ha ocupado, con mayor o menor intensidad, de otras cuestiones directamente relacionadas con la Ley de Presupuestos: la eficacia temporal de sus normas; la incidencia de los Presupuestos sobre la validez o eficacia de las obligaciones, legales o contractuales, previamente contraídas por la Administración; las relaciones entre el principio de legalidad presupuestaria y el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Carta Magna, como derecho a la ejecución en sus propios términos de las sentencias judiciales firmes; o la utilización de la Ley de Presupuestos como instrumento con el que dar cumplimiento al requisito de reserva de ley en materia de subvenciones (1).
Sin embargo, la reciente Sentencia de 16 de enero de 2003 es la primera en la que el Tribunal estudia dos aspectos estrechamente relacionados con la institución presupuestaria: el fundamento y caracteres de la prórroga presupuestaria, y la naturaleza, función y límites a la realización de modificaciones presupuestarias una vez aprobado el Presupuesto; todo ello, además, en relación con la Ley de Presupuestos de una Comunidad Autónoma (2).
Así pues, este trabajo tiene por objeto la exposición y comentario crítico de esta resolución, cuyo análisis habrá de servirnos para efectuar algunas reflexiones acerca de ambos institutos jurídicos, y de otras cuestiones directamente relacionadas con el objeto del recurso que, sin embargo, el Tribunal no analiza.
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DESCRIPCION DE LOS HECHOS DESENCADENANTES DE LA INTERPOSICION DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El Gobierno vasco surgido de las últimas elecciones autonómicas, de 13 de mayo de 2001, presentó al Parlamento de esta Comunidad el proyecto de Ley «por el que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2002», admitido a trámite por la Mesa, el 6 de noviembre de 2001 (3).
Un aspecto que ha de ser destacado en relación con la tramitación parlamentaria del proyecto es la alta conflictividad política presente durante todo el procedimiento legislativo.
El primer enfrentamiento se produjo con ocasión de la celebración del debate de totalidad. Si se votaban conjuntamente las enmiendas de devolución presentadas por los tres grupos parlamentarios en la oposición, el proyecto de Ley sería rechazado, puesto que el Ejecutivo vasco no contaba con mayoría suficiente en la Asamblea Legislativa (4). El posible rechazo del proyecto de Ley fue evitado por medio de una decisión del Presidente de este Parlamento autonómico, en la que se disponía la votación por separado de cada una de las enmiendas de totalidad. En apoyo de esta decisión se acudía al artículo 124.9 del Reglamento del Parlamento vasco, según el cual, «el Presidente de la Comisión y el de la Cámara podrán ordenar los debates y votaciones en la forma que más se acomode a la estructura del Presupuesto»; asimismo, se alegaba que con dicha decisión se clarificaría «el actual panorama político». No obstante, es lo cierto que, tal y como sostenía la minoría parlamentaria, desde 1988 las enmiendas de totalidad a los Presupuestos autonómicos habían venido votándose conjuntamente.
Como reacción a la decisión presidencial, los tres partidos de la oposición se negaron a asistir en cuatro ocasiones a las distintas sesiones plenarias convocadas, hasta que el 31 de diciembre pudo alcanzarse el quórum requerido para su celebración, siendo rechazadas las enmiendas de devolución.
Una segunda cuestión relacionada con el adecuado desenvolvimiento del debate de totalidad se refiere a la exigencia, tal y como establece el apartado 1.º del artículo 124 bis del Reglamento, de que en esta sesión del Pleno queden fijados los importes definitivos de ingresos y gastos totales; una votación global de las cantidades proyectadas que fue sencillamente omitida, de modo que se suscitaba la duda respecto a si el rechazo de las enmiendas de devolución comportaba o no la aprobación automática de las cifras consignadas en el proyecto.
A consecuencia de todas estas disputas, el 1 de enero de 2002 todavía no había sido aprobada la nueva Ley de Presupuestos de la Comunidad; no obstante, se continuó con la tramitación del proyecto, desembocando, tras un atormentado procedimiento legislativo, en la votación en Pleno, el miércoles 23 de enero de 2002, del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del País Vasco, a partir del Dictamen contrario de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos (5). Tras la votación, a petición del grupo parlamentario nacionalista vasco, sección por sección y artículo por artículo del proyecto (6), quedaron rechazadas partes importantes del mismo; más de la mitad de las secciones presupuestarias, los dos primeros artículos que dan eficacia jurídica a la ley, o aquél que determina la entrada en vigor de la norma (7).
La innominada Ley 1/2002, de 23 de enero (Acuerdo del Pleno), publicada en el Boletín Oficial del País Vasco, de 1 de febrero de 2002 (8), constaba de catorce artículos, nueve disposiciones adicionales y tres anexos no publicados oficialmente. En ella se autorizaban créditos para cubrir los gastos correspondientes a ocho secciones presupuestarias; se aprobaban las dotaciones presupuestarias de los entes públicos de Radio Televisión Vasca, y sus sociedades públicas de gestión, y del Servicio Vasco de Salud; se establecía el límite máximo de prestación de garantías o avales; y, finalmente, se recogían una serie de disposiciones complementarias de contenido diverso. En definitiva, por medio de esta Ley se aprobaba algo más del 67 por 100 de las partidas de gasto incluidas en el proyecto originario.
Posteriormente se realizaron una serie de modificaciones a través de la Ley 2/2002, de 21 de marzo, de Medidas Presupuestarias, con el objeto de conceder determinadas autorizaciones de gasto que complementaran las dotaciones en régimen de prórroga y las aprobadas por la Ley 1/2002, de 23 de enero (9).
Pues bien, en los hechos someramente descritos tiene su origen el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación contra la Ley 1/2002, de 23 de enero, en el que se atribuyen a la integridad del texto legislativo autonómico tres vicios de inconstitucionalidad: la supuesta vulneración de los preceptos del bloque de la constitucionalidad que establecen el régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas, en la interpretación dada a los mismos por el Tribunal Constitucional (art. 134.2 de la Constitución, artículos 25 y 44 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y art. 21 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas); el seguimiento de un procedimiento legislativo inadecuado para su aprobación; y el menoscabo del principio de seguridad jurídica, por cuanto la Ley recurrida crea una situación objetivamente confusa, dificultando el conocimiento del derecho aplicable, e impidiendo conocer con exactitud cuáles son los ingresos y gastos aprobados para el ejercicio 2002 y la relación existente entre unos y otros.
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ANALISIS DE LA FUNDAMENTACION JURIDICA DE LA SENTENCIA
3.1. ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LAS IRREGULARIDADES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DE LA FUTURA LEY 1/2002, DE 23 DE ENERO
Es bien conocida, gracias a los medios de comunicación, la fuerte tensión política generada durante la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales Vascos para 2002 (10). Dicha tensión tenía su razón de ser, como ya hemos adelantado, en una decisión del Presidente del Parlamento vasco por la que se determinaba la votación separada de las tres enmiendas a la totalidad presentadas; de este modo se dificultaba que el proyecto del Ejecutivo vasco fuera rechazado, porque, dado el juego de mayorías parlamentarias, se obligaba a los grupos que no apoyaban al Gobierno a votar conjuntamente a favor de alguna de las enmiendas de devolución.
La medida adoptada por el Presidente de la Asamblea autonómica fue duramente criticada por los grupos de la oposición en la propia sede parlamentaria y fuera de ella. La consecuencia inmediata de este enfrentamiento político fue el retraso en la celebración de la sesión plenaria, ante la negativa de tales grupos a acudir a aquélla.
Independientemente de la opinión que desde una perspectiva política merezca el comportamiento de unos y otros, es nuestra intención efectuar algunas reflexiones estrictamente jurídicas sobre la situación descrita.
La Presidencia del Parlamento (estatal o autonómico) es un órgano unipersonal de esta institución, y ejerce numerosas competencias, ya sea en solitario o de forma conjunta con otros órganos rectores de las Cámaras (Mesa y Junta de Portavoces). Entre las atribuciones del Presidente se encuentra la dirección y ordenación de los debates, así como la tarea de cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretándolo en los casos de duda o supliéndolo en los de omisión (11).
El Reglamento del Parlamento Vasco (desde ahora RPV), aprobado en sesión plenaria de 11 de febrero de 1983 (12), enumera en su artículo 24 las funciones que, con carácter general, corresponden al Presidente (13).
Por lo que a la tarea legislativa se refiere, si durante el desarrollo del procedimiento legislativo común son presentadas, para su discusión y votación en la sesión plenaria, enmiendas a la totalidad, el artículo 111, en su primer apartado, establece que «se procederá a un solo debate de esta naturaleza, pudiendo ser objeto cada enmienda de un turno a favor y otro en contra, por término de veinte minutos. Concluido el debate, el Presidente someterá a...
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