España: los Consejos Locales Estatutarios
| Autor | Luís Medina Alcoz |
| Páginas | 249-322 |
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Un rápido repaso de los órganos previstos en las Comunidades Autónomas de Valencia (Comisión Mixta entre la generalitat y la fVMP)1, Cataluña (Consejo de gobiernos Locales)2, Islas Baleares (Comisión general de Consejos Insulares y la Conferencia de Presidentes)3, Andalucía (órgano mixto con representación de la Junta de Andalucía y de los Ayuntamientos Andaluces)4,
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Aragón (Consejo Local de Aragón)5, Castilla y León (Consejo de Cooperación Local de Castilla y León)6, Castilla-La Mancha (Consejo de gobiernos Locales)7y Canarias (Consejo Municipal de Canarias)8permite constatar que los nuevos Estatutos (aprobados o proyectados) no hacen sino profundizar en la tendencia tradicional del Derecho autonómico favorable a privilegiar los cauces orgánicos de participación. Desde los años ochenta, los legisladores autonómicos han creado multitud de colegios consultivos con funciones de representación local, y sólo puntualmente han previsto que, en una determinada fase de un procedimiento normativo, se dé voz a un mandatario local. Y, en la actualidad, el legislador estatutario respeta esta tendencia, pues todos los nuevos Estatutos prevén la creación de (al menos) un órgano que, integrado por representantes locales, está llamado a implicarse en las tareas de la Comunidad.
No obstante, el proceso de reformas estatutarias no se ha situado netamente en línea de continuidad respecto de la regulación anterior referente a la participación local. hay varios elementos que permiten afirmar que las previsiones estatutarias pueden marcar un punto de inflexión en lo referido al tratamiento de la participación local en los procedimientos normativos autonómicos. El primero de todos, la captación de estos órganos como piezas relevantes del Derecho estatutario del gobierno local. Son piezas con que, en mayor o menor grado, los nuevos Estatutos pretenden erigirse en garantes de la autonomía local y, con ello, en alguna medida, alejar las técnicas de la participación local de los (débiles) mecanismos inspirados en la lógica de la intervención de grupos sociales (y la democracia participativa) para basarla en los (penetrantes) mecanismos de participación de las Comunidades autonómicas (propias de la idelogía de la descentralización)9.
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No obstante, este cambio de perspectiva se vislumbra por el momento de manera mucho más clara en los estudios doctrinales que en los desarrollos estatutarios realizados hasta el momento (Andalucía, Baleares y Valencia) o las prácticas cooperativas desplegadas, que siguen casi enteramente mediatizadas por las federaciones de entidades locales y al margen de los consejos autonómicos representativo-locales. Es más, algunos de los nuevos Estatutos (Aragón, Castilla y León, Valencia) o las regulaciones ordinarias que los desarrollan en algunas Comunidades Autónomas (Andalucía, Valencia) expresan una clara tendencia a potenciar más si cabe el papel de las federaciones de entes locales como mediadores necesarios de los intereses de municipios y provincias.
El sentido de que exista una regulación de rango estatutario de órganos de participación es, según parece, consecuencia de la opción llevada a cabo por los Estatutos favorable a potenciar y revalorizar la autonomía local10. Se trata de una decisión adoptada libremente por el legislador estatutario en el sentido de que la Constitución no le obliga a prever la creación de órganos específicos de colaboración: la regulación del contenido mínimo que la norma fundamental impone a los Estatutos no se refiere a órganos de esta naturaleza. Es, pues, un ejemplo de la tendencia a la estatutorización del régimen local característica del proceso de reformas aún en curso. Tal tendencia plantea dificultades de compatibilidad con el artículo 149.1.18 CE, que, según la doctrina del Tribunal Constitucional vigente hasta el momento, atribuye al legislador básico la competencia para establecer el mínimo común denominador normativo en la materia para todo el territorio nacional11. Sin embargo, en lo que hace a los nuevos consejos locales, los Estatutos no plantean duda alguna, al menos desde mi punto de vista12. Éstos pueden regular técnicas de participación local en actividades normativas autonómicas. Si hay una materia típicamente estatutaria es, precisamente, la de la organización de la Comunidad, a que hace explícita mención el artículo 147 CE. Consecuentemente, no parece que pueda dudarse de que el
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Estatuto puede crear colegios consultivos para la colaboración con las entidades locales y, en general, condicionar el funcionamiento de las instituciones autonómicas a través del reconocimiento de derechos de participación local.
Los nuevos consejos locales son, pues, órganos que el legislador estatutario ha creado voluntariamente en su entramado organizativo para dinamizar las relaciones entre la Comunidad Autónoma y los entes locales de su ámbito territorial. Aquí radica una diferencia fundamental entre los nuevos colegios y los Consigli delle Autonomie locali previstos en los Estatutos regionales italianos: el artículo 123.4 CI impone la previsión del órgano y, además, el establecimiento estatutario de algunos aspectos de su regulación. Consecuentemente, en el Derecho español no se plantea el problema de establecer el quantum de disciplina correspondiente a la máxima fuente regional.
Sin embargo, su carácter voluntario no impide calificar estos colegios como órganos de relevancia estatutaria, si por tales se entienden aquellos que están previstos en los Estatutos de Autonomía. Ahora bien, la creación de buena parte de ellos no la realiza directamente el Estatuto, sino la Ley futura de institucionalización a la que éste se remite; en algunos casos, la norma de cabecera del Derecho autonómico no lleva a cabo la creación, que queda demorada hasta la fecha en que entre en vigor la Ley correspondiente. Esto porque algunas disposiciones estatutarias se limitan a prever que el órgano «se constituirá» (en relación con la Conferencia de Presidentes de Consejos insulares) o «se creará» (en el caso de la Comisión Mixta entre la generalitat y la fVMP y del Consejo Municipal de Canarias); o que la Ley «regulará la creación» (del órgano mixto con representación de la Junta de Andalucía y de los Ayuntamientos andaluces y del Consejo de Cooperación Local de Castilla y León)13.
Sólo algunos de estos colegios son creados directamente por los Estatutos como órganos integrados en el entramado organizativo de la Comunidad. Así, la Comisión general de Consejos Insulares, pues el artículo 56 EAIB lo establece por sí: «Se crea en el seno del Parlamento la Comisión general de Consejos Insulares». También los Consejos de gobiernos Locales de Cataluña y Castilla-La Mancha así como el Consejo Local de Aragón; los Estatutos y propuestas de reforma de Estatuto en estos casos, en lugar de prever su futura creación legal, entran directamente a proporcionar su definición como órganos de «representación»14o de «colaboración y coordinación»15. En el caso de los Consejos, el Estatuto realiza una amplia remisión a favor del legislador autonómico, pero ésta se refiere, no a la institucionalización, sino a las funciones, la composición, la organización y el funcionamiento del órgano16.
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En principio, el hecho de que el Estatuto tenga o no el carácter de acto institucionalizador tiene importantes consecuencias: Si la norma de cabecera del ordenamiento autonómico se ha limitado a prever la creación futura del órgano, el legislador autonómico puede retrasar su constitución; en cambio, no puede suprimirlo si ha sido establecido estatutariamente. Con todo, los propios términos de las disposiciones estatutarias no permiten afirmar esta diferencia de modo concluyente. En primer lugar, porque, en los casos en que el Estatuto deja en manos de la Ley el establecimiento del colegio, las fórmulas imperativas empleadas («se constituirá», «se creará», la Ley «regulará») limitan parcialmente la discrecionalidad del legislador, obligándolo a la institucionalización, aunque no se diga cuándo (y, aunque, de facto, pueda retrasar indefinidamente la constitución). En segundo lugar, porque, en los casos en que el Estatuto establece por sí el órgano de participación local, reconoce un amplio margen de...
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