La seguridad europea ante el reto informativo: conjugar secreto y transparencia en la UE - European Security and the informative Challenge: conciliating Secret and Transparency in the EU
| Autor | Elena F. Pérez Carrillo |
| Páginas | 77-111 |
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El acceso del público a la información interna de las instituciones comunitarias y la protección de la Seguridad Europea pueden parecer ideasPage 78opuestas1. No obstante, adentrándonos en sus respectivas consecuencias es posible contemplarlas, más bien, como aspectos complementarios de una misma política. Si nos fijamos, en la última década el proceso de integración europea ha incidido tanto en incrementar la transparencia en la adopción de decisiones a través del acceso del público a los expedientes administrativos, como en fortalecer las medidas de seguridad interior y exterior del continente europeo. Y esta no es una situación propia exclusivamente ni de la UE ni del tiempo actual2.
El acceso de los ciudadanos a la documentación interna de las instituciones contribuye a la transparencia administrativa y operativa. Es por ello que en Europa3, Estados Unidos, e Hispanoamérica aparece consagrado como principio fundamental, con desigual reflejo legislativo4. Por lo que respecta a la Unión Europea, la sociedad civil siempre ha estado presente en el proceso de integración, si bien en sus años iniciales los aspectos relativos al progreso económico como fundamento de un proyecto de paz alcanzaron preponderancia frente al resto. El intento de elaborar una constitución europea por parte de Altiero Spinelli en 1984 ya preveía que los ciudadanos constituyen la piedra clave del edificio europeo, por lo que convenía reforzar su derechoPage 79de información. En la actualidad, la posibilidad de que el público pueda acceder a los documentos que obran en poder de las Instituciones comunitarias forma parte de los derechos de ciudadanía reconocidos tanto en el marco del Derecho Primario (artículo 255 TCE introducido con el Tratado de Ámsterdam que entró en vigor en 1999), como del Derecho Comunitario Secundario (fundamentalmente a partir de la aprobación del reglamento 1049/2001) y se articula en los reglamentos internos de las Instituciones y Organismos de la Unión. Es además un derecho reconocido en la Carta de Derechos proclamada formalmente en Niza en el Consejo Europeo celebrado en dicha ciudad en diciembre de 2000; y se recogía en el texto de Proyecto de «Tratado de Constitución Europea» rechazado por los referenda francés y holandés de 2004. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha reforzado el contenido sustantivo de este derecho, al basar en él un número considerable de Sentencias5.
En el otro extremo de la balanza, y también como medida de protección de la ciudadanía, las exigencias de seguridad son cada vez más evidentes a medida que nos adentramos en el siglo XXI. Desde la perspectiva de la seguridad, la transparencia debe orientarse a favorecer la colaboración entre autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley en los Estados miembros. Además, cuando se trata de informaciones sensibles o especial- mente relacionadas con la seguridad, se hace también particularmente relevante un alto nivel de eficacia en la utilización de la información con el fin de salvaguardar intereses públicos esenciales como la seguridad nacional y la prevención, detección, y persecución del delito. Las Instituciones Europeas, en particular el Tribunal de Justicia, vienen definiendo la seguridad de un modo amplio en el que incluyen elementos que abarcan desde la defensa de los sistemas políticos democráticos, a las violaciones de los derechos humanos, las discriminaciones arbitrarias contra ciudadanos, la proliferación de regímenes represivos, variados factores sociales, medioambientales, de desestructuración de Estados, etc.
La importancia de articular una política razonable de transparencia también en materia de seguridad se hace particularmente evidente en algunos sectores como son las misiones militares, sus objetivos y sus consecuencias. La Unión Europea ha asumido responsabilidad sobre actuaciones militaresPage 80en el plano supranacional6. Recientes investigaciones demuestran que los resultados de las misiones militares europeas pueden tener un gran impacto sobre la opinión pública europea en relación con la legitimidad democrática, y que si en alguna de estas operaciones se produce un elevado número de bajas, los organismos europeos encargados de la defensa y seguridad recibirán críticas. El ocultismo agravará el escepticismo del público. En cambio, la comunicación e información a los ciudadanos sobre el contenido de estas misiones, y sobre su carácter instrumental para la defensa de los valores como los Derechos Fundamentales y la Libertad pueden beneficiar el proceso de integración y facilitar la construcción de una política de defensa7.
El presente y el futuro inmediatos de la seguridad en la Unión Europea están presididos por la dicotomía entre transparencia, como manifestación de los sistemas liberales y democráticos que se sitúa en la base de la idea de integración europea después de la 2.ª Guerra Mundial; y seguridad, como necesidad frente a las amenazas externas e internas que se están haciendo patentes.
En el plano de la transparencia y de la cercanía, el Tratado de la Comunidad Económica Europea firmado en Roma en 1957 contemplaba la obligatoriedad de publicación de determinados actos legislativos de las Instituciones que estaban naciendo en el actual Art. 254 antiguo 191) y exigía la motivación de los actos de las instituciones (antiguo Art. 190, nuevo Art. 253 TCE); y una de las primeras Decisiones del Consejo constituye la base jurídica del Diario Oficial de las Comunidades Europeas, instrumento básico de transparencia informativa. Además, el Reglamento 1 del Consejo de la Comunidad Económica Europea se dedica a garantizar un régimen lingüístico que facilite la comprensión del proceso de integración por parte de todos los europeos al margen de su nacionalidad.
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En el plano de la necesidad de garantizar la seguridad, uno de los prime- ros Reglamentos aprobados, precisamente el Reglamento 3 EURATOM establece un régimen de protección de determinados secretos y de las informaciones y documentos en ellos contenidos8 (documentos e informaciones elaborados en el marco del Tratado EURATOM). Igualmente, ya desde los inicios de la andadura europea se identifica la necesidad de que las instituciones cuenten con un thinking Space un área en la que sus miembros van a poder deliberar sin necesidad de dar cuentas de lo que se está tratando.
En la historia de la evolución europea, a medida que avanzó el proceso de integración, se fue constatando el interés del público, prensa, investigadores, empresas o ciudadanos en general por tener acceso a las deliberaciones y a la documentación administrativa interna. Reconocido el hecho de que no es posible una transparencia total, pero que es preciso reducir al máximo los ámbitos no públicos, en 1983 se aprueba el reglamento de los Archivos Históricos de las Comunidades Europeas, en el que se va a reconocer que ciertos documentos administrativos serán inaccesibles durante 30 años, y sólo después serán puestos a disposición del público para ser objeto de consultas9.
Con el Tratado de Maastricht, a comienzos de la década de los años 1990, se formula explícitamente la necesidad de que la Comunidad se «acerque a sus ciudadanos»10. La Conferencia que adoptó el Tratado de Maastricht soli-Page 82citó a la Comisión un informe sobre las posibles medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las instituciones, y los Consejos Europeos celebrados durante la Presidencia Británica11 insistieron en la necesidad de dotar de más transparencia a la Unión Europea. El rechazo de Dinamarca en el Referéndum convocado en relación la aprobación y ratificación del entonces nuevo Tratado de la Unión Europea de 1992, sirvió para constatar que no es posible avanzar en el proceso de creación de Europa sin contar con el apoyo de la opinión pública y que ésta se basa en la información y en la comprensión por parte de los ciudadanos de las decisiones que se estaban adoptando. En 1993 se aprobó un Código de Conducta Interinstitucional donde se fijaban las normas voluntarias para poner a disposición del público la mayoría de la documentación administrativa o interna de las Instituciones europeas12.
En 1995 tiene lugar una nueva ampliación de la Unión Europea, esta vez para integrar a Suecia, Austria y Finlandia13. Esta ampliación tendría una gran relevancia en los debates que sobre la apertura, transparencia y derecho de acceso a los documentos ya se estaba produciendo en el seno de la entonces «Europa de los 12», al ir creando una cultura favorable al acceso que eventualmente repercutiría en su pleno reconocimiento14. Algo después, la aprobación del Tratado de Ámsterdam supone una nueva profundización en la transparencia, según se reconoce expresamente en su preámbulo: «El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa...
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