Sentencia número 227/1988, de 29 de noviembre, del pleno del tribunal constitucional, en los recursos de inconstitucionalidad nums. 824, 944, 977, 987 y 988/85, en Relacion con La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, y conflictos positivos de competencia acumulados nums. 995/86 y 512 y 1208/87, planteado por el Gobierno Vasco en Relacion,...
| Marginal | BOE-T-1988-29199 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
EL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, COMPUESTO POR DON FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, PRESIDENTE; DOA GLORIA BEGUE CANTON, DON ANGEL LATORRE SEGURA, DON FRANCISCO RUBIO LLORENTE, DON ANTONIO TRUYOL SERRA, DON FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, DON EUGENIO DIAZ EIMIL, DON MIGUEL RODRIGUEZ-PIERO Y BRAVO-FERRER, DON JESUS LEGUINA VILLA Y DON LUIS LOPEZ GUERRA, MAGISTRADOS, HA PRONUNCIADO
EN NOMBRE DEL REY
LA SIGUIENTE
SENTENCIA
EN LOS SIGUIENTES PROCESOS ACUMULADOS: RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD REGISTRADOS CON LOS NUMS. 824, 944, 977, 987 Y 988 DE 1985, INTERPUESTOS, RESPECTIVAMENTE, POR LA JUNTA DE GALICIA, REPRESENTADA POR EL ABOGADO DON ANGEL FENOZ DE LA MAZA Y CONDE-QUIROGA; 58 SENADORES, REPRESENTADOS POR EL COMISIONADO DON LUIS FERNANDEZ FERNANDEZ-MADRID; EL CONSEJO DE GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LAS ISLAS BALEARES, REPRESENTADO POR EL ABOGADO DON PEDRO A. AGUILO MONJO; EL GOBIERNO VASCO, REPRESENTADO POR EL ABOGADO DON IGNACIO LEGARDA URIARTE Y EL CONSEJO DE GOBIERNO DE LA DIPUTACION REGIONAL DE CANTABRIA, REPRESENTADO POR EL ABOGADO DON JOSE RAMON RUIZ MARTINEZ, TODOS ELLOS EN RELACION CON LA LEY 29/1985, DE 2 DE AGOSTO, DE AGUAS; Y CONFLICTOS POSITIVOS DE COMPETENCIA REGISTRADOS CON LOS NUMS. 995/86, 512/87 Y 1.208/87, PLANTEADOS POR EL GOBIERNO VASCO, REPRESENTADO POR EL ABOGADO DON IGNACIO LEGARDA URIARTE, EN RELACION, RESPECTIVAMENTE, CON EL REAL DECRETO 849/1986, DE 11 DE ABRIL, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DEL DOMINIO PUBLICO HIDRAULICO EN DESARROLLO DE LA LEY DE AGUAS; LA ORDEN DE 23 DE DICIEMBRE DE 1986, DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y URBANISMO, POR LA QUE SE DICTAN NORMAS COMPLEMENTARIAS SOBRE AUTORIZACIONES DE VERTIDOS DE AGUAS RESIDUALES, Y EL REAL DECRETO 650/1987, DE 8 DE MAYO, POR EL QUE SE DEFINEN LOS AMBITOS TERRITORIALES DE LOS ORGANISMOS DE CUENCA Y DE LOS PLANES HIDROLOGICOS. HA COMPARECIDO EL ABOGADO DEL ESTADO, EN REPRESENTACION DEL GOBIERNO DE LA NACION. HA SIDO PONENTE EL MAGISTRADO DON JESUS LEGUINA VILLA, QUIEN EXPRESA EL PARECER DEL TRIBUNAL.
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ANTECEDENTES
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POR ESCRITO QUE TUVO ENTRADA EN ESTE TRIBUNAL EL DIA 14 DE SEPTIEMBRE DE 1985, EL DIRECTOR GENERAL-JEFE DE LA ASESORIA JURIDICA GENERAL DE LA JUNTA DE GALICIA, EN NOMBRE DEL CONSEJO DE GOBIERNO DE DICHA COMUNIDAD AUTONOMA, INTERPUSO RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD, QUE QUEDO REGISTRADO CON EL NUM. 824/85, CONTRA LOS SIGUIENTES PRECEPTOS DE LA LEY 29/1985, DE 2 DE AGOSTO, DE AGUAS; ART. 1, PARRAFOS 1. , 2. Y 3. ; ART. 6, PARRAFO 2. , LETRAS A) Y B), Y PARRAFO 3. ; ART. 12; ART. 15, APARTADOS A) Y B) E INCISO INICIAL; ART. 16, PARRAFO 1. , APARTADO C) Y PARRAFO 2. , Y EN CUANTO A LA EXPRESION
CONTENIDA EN EL PARAGRAFO INICIAL DEL PARRAFO 1. ; ART. 17; ART. 18, PARRAFO 1. , APARTADOS A), B) Y C); ART. 38, PARRAFO 2. , INCISO FINAL, Y PARRAFOS 5. Y 6. ; ART. 39; ART. 41; ART. 42; ART. 43, PARRAFOS 2. Y 3. ; ART. 48, PARRAFO 3. ; ART. 51, PARRAFO 4. ; ART. 52, PARRAFO 2. ; ART. 53; ART. 54; ART. 57, PARRAFO 5. ; ARTS. 65 A 68, AMBOS INCLUSIVE; ART. 89, APARTADO D); ART. 91; ARTS. 92 A 100, AMBOS INCLUSIVE; ART. 101; ART. 102; ART. 103; ARTS. 104 Y 105, ASI COMO EL 107, POR CONEXION CON ELLOS; ART. 109, PARRAFO 2. ; DISPOSICIONES TRANSITORIAS SEGUNDA Y TERCERA, Y LA CUARTA POR CONEXION CON ELLAS; DISPOSICION FINAL SEGUNDA, Y DISPOSICION DEROGATORIA, EN CUANTO A LA LEY DE AGUAS DE 13 DE JUNIO DE 1879, Y ART. 38.5 DE LA LEY DE MONTES DE 8 DE JUNIO DE 1957.
EL RECURSO SE FUNDA EN LAS ALEGACIONES QUE A CONTINUACION SE RESUMEN:
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DE LOS ARTS.
149.1.22. Y 148.1.10. DE LA CONSTITUCION SE DEDUCE QUE LAS COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN MATERIA DE AGUAS SE DETERMINAN CON ARREGLO AL CRITERIO DE TERRITORIALIDAD. ES DECIR, EL ESTADO OSTENTA LA COMPETENCIA EXCLUSIVA PARA LEGISLAR, ORDENAR Y HACER CONCESIONES DE RECURSOS Y APROVECHAMIENTOS HIDRAULICOS
; A SENSU CONTRARIO Y COMO SE DEDUCE DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA, LAS COMUNIDADES AUTONOMAS TIENEN COMPETENCIA EXCLUSIVA, QUE COMPRENDE LAS POTESTADES LEGISLATIVA, REGLAMENTARIA Y EJECUTIVA EN LOS RESTANTES SUPUESTOS. EL ART. 149.3 DE LA CONSTITUCION ESTABLECE LA PREVALENCIA DE LAS NORMAS ESTATALES EN CASO DE CONFLICTO, ES DECIR, EN AQUELLOS SUPUESTOS O EN QUE POR LA PROPIA NATURALEZA DE LAS COSAS SEA DIFICIL EN LA PRACTICA EL DESLINDE COMPETENCIAL. PERO ELLO NO HABILITA AL ESTADO PARA ATRIBUIRSE POR LEY, NI SIQUIERA POR LEYES DE ARMONIZACION, NUEVAS COMPETENCIAS, NI MUCHO MENOS, COMO SE DERIVA DE LA LEY EXAMINADA, QUE ESTABILIZA Y DEMANIALIZA LA CASI TOTALIDAD DE LAS AGUAS, LAS COMPETENCIAS QUE CORRESPONDEN A LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN VIRTUD DE LA CONSTITUCION Y DE SUS ESTATUTOS DE AUTONOMIA. LA LEY DE AGUAS PARTE DE LA HIPOTESIS DE QUE
, DE LO QUE SE DERIVA LA NECESIDAD DE UN TRATAMIENTO GENERAL, COMUN Y COORDINADO DE LA MATERIA. PERO ESTE PRINCIPIO ES COMPATIBLE CON EL CRITERIO DE LA TERRITORIALIDAD COMO SUSTRATO DE LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIA ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. CIERTAMENTE, EL ESTADO PUEDE Y DEBE LOGRAR EN LA MATERIA UN FONDO HOMOGENEO QUE GARANTICE UN TRATAMIENTO UNITARIO, QUE NO UNIFORME. PARA ELLO TIENE TITULOS SUFICIENTES EN LA CONSTITUCION: ART. 149.1.1. , BASES DE LAS CONCESIONES (ART. 149.1.18. ), BASES DEL MEDIO AMBIENTE, DE LA PLANIFICACION ENERGETICA Y DE LA PLANIFICACION ECONOMICA GENERAL (NUMS. -
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, 25. Y 13. DEL ART. 149.1), E INCLUSO EL ESTABLECIMIENTO DE UN MARCO O COMUN DENOMINADOR JURIDICO, EN VIRTUD DE LOS ARTS. 128, 132 Y 149.18.
PERO ELLO ES BIEN DISTINTO A LA DEMANIALIZACION GENERAL, A LA QUE SE SUMA UNA EXCLUSIVA ASUNCION DE TITULARIDAD DE LAS AGUAS POR PARTE DEL ESTADO.
POR EL CONTRARIO, LAS COMUNIDADES AUTONOMAS TIENEN COMPETENCIA PARA APLICAR Y DESARROLLAR AQUEL MARCO JURIDICO GENERAL CUANDO LAS AGUAS DISCURREN INTEGRAMENTE POR SU TERRITORIO, SEGUN EL ESQUEMA BASES-DESARROLLO. INCLUSO LA OPCION POLITICA CONSISTENTE EN DETERMINAR EL CARACTER PRIVADO O DEMANIAL DE LAS AGUAS SOBRE LAS QUE RECAE SU COMPETENCIA FORMA PARTE DEL NUCLEO ESENCIAL DE LAS POTESTADES AUTONOMICAS EN LA MATERIA, QUE NO PUEDE SER ANULADO O RESTRINGIDO POR EL LEGISLADOR ESTATAL MEDIANTE UNA INDEBIDA ARMONIZACION O UNA EXHAUSTIVA REGULACION. ES MAS, LA DEFINICION DEL CARACTER DEMANIAL O PRIVADO DE LAS AGUAS, EN LOS SUPUESTOS DE COMPETENCIA AUTONOMICA, DERIVA DE LA EXISTENCIA DE VIEJOS DERECHOS Y NORMAS CONSUETUDINARIAS QUE TIENEN SU ENCAJE EN EL DERECHO FORAL ASI EN GALICIA
O , EN LOS TERMINOS DEL ART. 90 DE LA COMPILACION DE GALICIA DE 1963 QUE CORRESPONDE A LAS COMUNIDADES AUTONOMAS ESTABLECER O ACTUALIZAR. LA LEY DE AGUAS VULNERA ABIERTAMENTE ESTAS NORMAS Y ADEMAS TIENE UN CARACTER UNIFORMISTA Y ARMONIZADOR AL MARGEN, POR CIERTO, DE LAS HIPOTESIS DE APLICACION Y DE LOS REQUISITOS FORMALES DEL ART. 150.3 DE LA CONSTITUCION QUE LO HACEN INCONSTITUCIONAL EN CUANTO A LA DEMANIALIZACION DE LAS AGUAS Y A LA ATRIBUCION DE SU TITULARIDAD AL ESTADO. -
AUNQUE LA GENERALIDAD DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA, SALVO EL DE ANDALUCIA, SOLO HABLAN DE
DE LAS AGUAS COMO MATERIA DE COMPETENCIA AUTONOMICA Y NO DE , LA DISTINCION ENTRE AQUELLOS Y ESTOS SERIA ARTIFICIOSA, PUES EN EL DEMANIO HIDRICO NO SE CONCEDE AL RECURSO SINO UN DERECHO REAL DE APROVECHAMIENTO CON AFECTACION DE DESTINO. PREVALECE EN LA MATERIA LA IDEA FINALISTICA DE SERVICIO SOBRE EL RECURSO U OBJETO SOBRE EL QUE RECAE, QUE TIENE UN CARACTER INSTRUMENTAL. POR ELLO, LA PREVALENCIA COMPETENCIAL SOBRE LA REGULACION DE LOS APROVECHAMIENTOS DEBE DETERMINAR UNA PREVALENCIA SOBRE EL RECURSO. EN DEFINITIVA, LA TITULARIDAD SOBRE EL DEMANIO DE LAS AGUAS SE ATRIBUYE AL ESTADO O A LAS COMUNIDADES AUTONOMAS SEGUN A QUIEN CORRESPONDA LA COMPETENCIA EN ORDEN A LA CONCESION DEL APROVECHAMIENTO, ES DECIR, SEGUN LAS AGUAS DISCURRAN O NO POR EL TERRITORIO DE MAS DE UNA COMUNIDAD AUTONOMA. A ELLO NO OBSTA LA PREVISION DEL ART. 132.1 DE LA CONSTITUCION DE QUE , PUES ESTE PRECEPTO NO PREJUZGA LA DISTRIBUCION COMPETENCIAL ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, APARTE DE QUE LOS DIVERSOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA PRODUCEN LA COBERTURA LEGAL SUFICIENTE PARA LA ASUNCION DE LA TITULARIDAD DEMANIAL POR LA COMUNIDAD AUTONOMA RESPECTIVA. POR OTRA PARTE, LA POSIBILIDAD DE RESERVA DE RECURSOS ESENCIALES A QUE SE REFIERE EL ART. 128 DE LA CONSTITUCION Y PRECEPTOS CONCORDANTES DE LOS ESTATUTOS, ENTRE ELLOS EL ART. 28.4 DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE GALICIA (EN ADELANTE, EAG), SE HACE AL Y NO SOLO AL ESTADO. MAS AUN, ES CLARO QUE LA RESERVA DE RECURSOS TIENE CONEXION DIRECTA CON LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SOBRE LAS AGUAS A QUE SE REFIERE EL ART. 27 DEL EAG Y PRECEPTOS ESTATUTARIOS SIMILARES, PUES TAL , COMO USO PRIVATIVO QUE RETIENE LA ADMINISTRACION CON FINES DE ESTUDIO, INVESTIGACION O PLANIFICACION SOLO ES POSIBLE BAJO EL PRESUPUESTO DE UNA ASUNCION AUTONOMICA DE LA TITULARIDAD DEMANIAL SOBRE EL PROPIO RECURSO. POR CONSIGUIENTE, LA LEY NO PUEDE ATRIBUIR AL ESTADO EN EXCLUSIVA LA TITULARIDAD DEL DOMINIO DE LAS AGUAS TERRESTRES, PUES ELLO SUPONE LA ANULACION O TOTAL VACIAMIENTO DE LAS POTESTADES AUTONOMICAS DE RESERVA (ART. 28.4. DEL EAG Y NORMAS CONCORDANTES DE OTROS ESTATUTOS), QUE AGOTA EXHAUSTIVAMENTE LA CONCURRENCIA COMPETENCIAL AUTONOMICA (ESQUEMA BASES-DESARROLLO) Y, LO QUE ES MAS GRAVE, LAS POSIBILIDADES DE PLANIFICACION HIDROLOGICA (ART.
30 DEL EAG), AUN DENTRO DE LAS BASES DEFINIDAS POR LOS PLANES ESTATALES.
ASI, COMO CONSECUENCIA DE DICHA ANULACION TOTAL DE LA POTESTAD DE RESERVA AUTONOMICA Y DE LA PREEMTION O
DE LA LEGISLACION COMUNITARIA, LA LEY DE AGUAS ENTREGA AL ESTADO LA POTESTAD EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE EN EL NIVEL DECISORIO SOBRE LA PLANIFICACION HIDROLOGICA (ART. 1, PARRAFO 3. ; ART. 38, NUMS. 5. Y 6. ; ART. 41.1. ; ART. 43.2. Y 3. ). ADEMAS, ESTAS COMPETENCIAS QUE SE ATRIBUYEN AL ESTADO EN MATERIA DE PLANIFICACION HIDROLOGICA ATRAEN, POR CONEXION, AL AMBITO ESTATAL LAS NORMAS ADICIONALES DE PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE, PROPIAS DE LA COMPETENCIA AUTONOMICA (ART. 27.30 EAG), E INCLUSO POTESTADES DE ORDENACION URBANISTICA...
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