Los conflictos constitucionales
| Autor | Pablo Pérez Tremps |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Magistrado del Tribunal Constitucional Español |
| Páginas | 99-120 |
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El siguiente bloque de competencias con que cuenta el Tribunal Constitucional es el que se refiere a los distintos tipos de conflictos de los que conoce, y que engarza con la tradición de la jurisdicción constitucional europea, Page 100 en la que la jurisdicción constitucional, antes incluso que jurisdicción de la ley, era una jurisdicción quasiarbitral para resolver las controversias entre entes territoriales, por una parte, y entre poderes del Estado, por otra. En esa misma doble lógica, como ya se vio en el capítulo I, la Constitución y la LOTC atribuyen varias competencias al Tribunal Constitucional. Desde el punto de vista de las controversias entre poderes, la LOTC le otorga la competencia para conocer a) de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales. Desde el punto de vista de la organización territorial del Estado, la Constitución le hace conocer b) de los conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas o de éstas entre sí. Con posterioridad, la LOTC, mediante reforma introducida por Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, le atribuyó la competencia para conocer c) de los conflictos en defensa de la autonomía local. Siguiendo este esquema, a continuación se analizan cada uno de estos procesos. Asimismo se estudiará aquí otra competencia, la prevista para resolver d) impugnaciones del Estado respecto de «disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas», regulada en el Título V LOTC. Aunque éstas impugnaciones no son formalmente conflictos, tal y como se verá, tanto su tramitación procesal así como su encaje en la lógica de la descentralización aconsejan, su estudio junto con los conflictos de competencias. Page 101
Aunque la Constitución no previó la atribución al Tribunal Constitucional de la competencia para resolver los conflictos entre poderes del Estado, la LOTC se la reconoció, configurándola como un mecanismo procesal para resolver disputas entre órganos constitucionales, mecanismo que ha sido usado muy excepcionalmente (sólo cuatro veces en veinticinco años).
Frente a lo que sucede en otros ordenamientos, el conflicto de atribuciones en España no es un medio exactamente para resolver disputas entre poderes, sino más exactamente entre órganos constitucionales. En efecto, los legitimados, como enseguida se verá, sólo pueden actuar en defensa de sus competencias o atribuciones, y no en defensa de las que pudieran corresponder al poder del Estado en que se integran (STC 45/1986). Ello tiene especial relevancia, sobre todo, desde la perspectiva del Poder Judicial ya que su Consejo General, único legitimado para sustentar conflictos de atribuciones, no puede actuar para defender atribuciones genéricas del Poder Judicial o específicas de sus órganos, sino sólo las que se le atribuyen al propio Consejo General como órgano.
Los legitimados para plantear el conflicto son el Congreso, el Senado, el Gobierno y el Consejo General Page 102 del Poder Judicial, órgano de gobierno de éste (art. 59.1.c LOTC). A lo anterior debe añadirse que, de acuerdo con el art. 8 L.O. 2/1982, del Tribunal de Cuentas, los conflictos relativos a la competencia de éste debe resolverlos también el Tribunal Constitucional. Sin embargo, el art. 3.p) de la Ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, viene a aclarar que no se trata de un nuevo procedimiento ni de una nueva legitimación ya que esos conflictos deben tramitarse a través de las Cortes Generales, coherentemente con la dependencia que respecto de ésta tiene el Tribunal de Cuentas (art. 136.1 CE).
Por lo que respecta al objeto del conflicto, aunque la STC 45/1986 fue muy estricta a la hora de configurar el conflicto exclusivamente como una vindicatio potestatis, con posterioridad, la STC 234/00 lo ha flexibilizado algo al señalar que debe servir para «preservar el ámbito de atribuciones de uno de los órganos constitucionales mencionados en el art. 59.3 LOTC frente a la decisión de otro», lo que supone una cierta ampliación del objeto del conflicto. No obstante, ello no hace que cualquier controversia entre poderes del Estado pueda sustanciarse ante el Tribunal Constitucional a través de este proceso, como se ha visto, sino solamente aquéllas que propiamente enfrentan a los órganos constitucionales.
Puede dar lugar al planteamiento del conflicto cualquier actuación positiva o negativa de los órganos Page 103 constitucionales señalados. Sin embargo, la eventual invasión de competencias imputable a una norma con fuerza de ley debe depurarse a través de los mecanismos de control de constitucionalidad de normas con fuerza de ley (STC 45/86), prevaleciendo el nomen iu-ris sobre la naturaleza material del conflicto, en coherencia con el diseño de los mecanismos de control de las normas con fuerza de Ley, tal y como se vió en el cap. III.
El conflicto se configura en dos fases: una primera precontenciosa en la que, a través del Pleno correspondiente, el órgano que entiende invadidas sus atribuciones debe requerir al órgano «invasor» para que éste revoque o rectifique su actuación. El plazo para formular dicho requerimiento es de un mes a contar desde que «llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones». Sólo si resulta insatisfecho expresa o implícitamente el requerimiento, se abre la fase estrictamente contenciosa ante el Tribunal Constitucional. El rechazo por silencio se entiende producido transcurrido un mes desde que se recibió el requerimiento por el órgano requerido.
El contenido del requerimiento tiene gran importancia procesal ya que éste no sólo representa un requisito necesario previo a la sustanciación procesal del conflicto; además, predetermina también el objeto máximo del conflicto, de modo que no pueden plantearse Page 104 ante el Tribunal Constitucional cuestiones no suscitadas previamente en el requerimiento.
El plazo para plantear el conflicto es de un mes desde que deba entenderse rechazado el requerimiento previo. Dicho planteamiento se realiza mediante la presentación del correspondiente escrito en el que han de hacerse constar los preceptos que considera vulnerados y se formulan las correspondientes alegaciones. En el conflicto están legitimados para personarse, y por tanto para alegar, no sólo el órgano requirente y el requerido sino también todos los órganos constitucionales legitimados para plantear este tipo de controversias.
Realizadas las oportunas alegaciones, la sentencia del Tribunal debe determinar a quién corresponde la titularidad de la atribución controvertida, declarando, en su caso, la nulidad de los actos que han invadido la competencia correspondiente, resolviendo «lo que procediere sobre las situaciones jurídicas»generadas por los mismos (art. 75.2 LOTC). Esta fórmula otorga un cierto margen al Tribunal para modular el alcance de sus decisiones.
Por lo que se refiere al parámetro de resolución de los conflictos. conviene destacar que éstos deben resolverse atendiendo no sólo a la Constitución, sino a aquellas «leyes orgánicas» que atribuyan competencias a los órganos constitucionales (art. 73.1 LOTC), de modo que en este proceso dicho parámetro se encuentra Page 105 ampliado más allá de la Norma Suprema. No obstante, formalmente este precepto suscita algunas paradojas ya que el único órgano constitucional de los legitimados para plantear los conflictos regulado por Ley Orgánica es el Consejo General del Poder Judicial, regulado en el Título II LOPJ. Con independencia de que algunas leyes orgánicas puedan atribuir puntalmente competencias a los órganos constitucionales, los demás están regulados por normas de otra naturaleza: Congreso y Senado sustancialmente por sus respectivos Reglamentos parlamentarios y el Gobierno mediante ley ordinaria, la Ley 50/1997. En todo caso, es lo cierto que las atribuciones de todos los órganos constitucionales son, en principio, fácilmente reconducibles a aquellas competencias que la propia Constitución les reconoce, por lo que la paradoja raramente tendrá la consecuencias procesales en cuanto al parámetro de resolución del conflicto.
El segundo tipo de conflictos de los que conoce el Tribunal Constitucional es el que incluye los enfrentamientos derivados del reparto territorial de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. A su vez, estos conflictos pueden ser de dos tipos: conflictos positivos y conflictos negativos. Page 106
La conflictividad competencial en España, singularmente la que enfrenta al Estado con las Comunidades...
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