Algunos conflictos competenciales en la gestión del agua (un estudio jurisprudencial)

AutorMaría Rosario Alonso Ibáñez
CargoProfesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo

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I Las competencias de las comunidades autónomas en las cuencas internas y la incidencia del traspaso de funciones y servicios por parte del estado

Cuestión especialmente relevante en la definición de las políticas de agua y en su gestión son los aspectos competenciales. La delimitación del ámbito competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas, que en los últimos años había perdido buena parte de su interés, ha recobrado rigurosa actualidad, tanto por el carácter abierto que en estos momentos presenta nuestro sistema autonómico como por los conflictos originados por la confluencia de títulos medioambientales y sectoriales que inciden sobre esta materia. Esta concurrencia competencial está lejos de estar aclarada, como lo demuestra el repaso de las numerosas aportaciones doctrinales, la jurisprudencia constitucional y las reformas estatutaria que se han aprobado o están en vías de aprobación, y aunque no es éste el lugar para comentar todas las posturas que se han mantenido al respecto, sí es conveniente recordar que la Constitución, en relación con la materia estrictamente hídrica [artículos 148.1.10 (´proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónomaª) y 149.1.22 (´legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónomaª)], no ha tenido una redacción muy afortunada, al menos porque ha suscitado numerosas interpretaciones contradictorias, que incluso no han logrado ser unificadas tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, a pesar de que en ella se afirmara la constitucionalidad del criterio de la Ley 29/1985, de Aguas, según el cual el Estado es competente ´en las cuencas de los ríosª que discurren por más de una Comunidad Autónoma. La opinión del Tribunal Constitucional sobre esta cuestión ha determinado pues que exista un único criterio para el reparto de competencias en esta materia: el de la existencia o no de una cuenca hidrográfica interna. Esto es lo que ha permitido, al menos hasta el momento, la asunción de competencias estatutarias más amplias que las que posibilitaba inicialmente el artículo 148.1.10 de la Constitución, hasta abarcar ´la ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por su ámbito territorialª. Page 113

Cosa distinta es que este tipo de previsiones contenidas en los Estatutos de Autonomía puedan o no tener efectos útiles. øPara que el correspondiente título competencial resulte útil a las Comunidades Autónomas se precisa por parte del Estado la transferencia de las correspondientes funciones y servicios? øLa mera aprobación del Estatuto de Autonomía es título bastante para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer las funciones que a tenor de la Ley de Aguas, en aplicación del título estatal del 149.1.22, corresponden al Estado? Sobre estas cuestiones se ha pronunciado, primero la Audiencia Nacional, y posteriormente, en casación, el Tribunal Supremo.

La Sección 1™ de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia, en 11 de enero de 2002, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de septiembre de 1999 que dispuso la publicación de las determinaciones del contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar, aprobado por el RD 1664/1998.

En esencia, y en lo que a nosotros nos interesa, el argumento de los recurrentes, ´Fundación para el Progreso de Albaceteª, se sustentaba en la inconstitucionalidad de las previsiones del Plan Hidrológico del Júcar que afectan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, por extralimitación competencial del Estado e invasión de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas Valenciana y de Castilla-La Mancha, lo que viola el artículo 149.1.22 de la Constitución, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 227/88, de 29 de noviembre. La sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo y el argumento de los recurrentes, con base en las siguientes razones:

´La STC 227/1988, razona que aunque los Estatutos de Autonomía prevean la asunción de competencias en materia de aguas es preciso que las competencias hayan sido asumidas por la Comunidad para que pueda existir colisión de competencias entre la Administración Central y Autonómica. Así se dice que "aunque sus Estatutos de Autonomía prevean expresamente una futura asunción de competencias complementarias en esa materia cuando se actúen los pro- Page 114 cedimientos constitucionales que lo permiten, no puede extraerse de ello la conclusión de que las mismas, han sido entre tanto negadas al Estado. Esta conclusión carece de todo fundamento en las normas constitucionales aplicables al caso, que no permiten reconocer en este momento la titularidad autonómica de competencias que todavía no se han podido asumir efectivamente, ni menos aún llevar a la absurda conclusión de que tampoco el Estado puede ejercerlas. Es más cierto, por el contrario, que el Estado tiene todas las competencias que, de acuerdo con la Constitución, no han sido o no han podido ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos, y mientras no las asuman o les sean transferidas, puesto que las previsiones estatutarias sobre una futura ampliación del ámbito competencias autonómico no constituyen en sí mismas sino meras expectativas (...) que, en cuanto tales, no se ven coartadas porque el Estado continúa ejerciendo aquellas competencias como titular actual de las mismas"ª.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5™), de 20 octubre 2004 (RJ 2004/8004), de la que es Ponente Pedro José Yag¸e Gil, ha revocado esta sentencia de la Audiencia Nacional. El primero de los motivos de casación esgrimidos, sustentado en que las Comunidades Autónomas de Valencia y de Castilla-La Mancha tenían al tiempo de dictarse la disposición recurrida competencias estatutarias plenamente vigentes en materia de aguas que discurran íntegramente por sus territorios autonómicos, y que, en consecuencia, el Estado carecía de competencias para elaborar planes hidrológicos intracomunitarios, es estimado por el Tribunal Supremo.

La explicación que la Sala de instancia daba a su rechazo del mismo motivo expuesto en la demanda era que al momento en que se dictó la disposición impugnada, las Comunidades Autónomas Valenciana y de Castilla-La Mancha no habían asumido efectivamente esas competencias exclusivas en materia de aguas, de forma que, mientras que no las asuman, el Estado puede ejercerlas, no teniendo mientras tanto las Comunidades Autónomas más que meras expectativas competenciales. A juicio del Tribunal Supremo este argumento de la Sala de instancia es equivocado:

´Las Comunidades Autónomas asumen sus competencias desde que sus Estatutos (o sus Leyes Orgánicas reforma- Page 115doras) se las atribuyen, aunque todavía no les hayan sido transferidos los correspondientes servicios, que sólo consisten en los medios personales, económicos y materiales a que la competencia se refiere. Así, lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, en sentencias, entre otras muchas 87/83, de 27 de octubre, 88/83, de 27 de octubre, 25/83, de 7 de abril y 11/86, de 28 de enero. En concreto, la STC 25/83, de 7 de abril dice lo siguiente: "Se ha discutido largamente en el asunto que ahora se decide si la competencia que ejercita o que reivindica el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco surge...

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