Sentencia número 104/1988, de 8 de junio, del pleno del tribunal constitucional, en el conflicto positivo de competencia num. 817-1984, planteado por el Gobierno Vasco en Relacion con algunas Disposiciones del Real Decreto 1436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de Coordinacion de las administraciones Penitenciarias, por la que se...
| Marginal | BOE-T-1988-16007 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesus Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto de competencia núm. 817/1984, planteado por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Javier Balza Aguilera, frente al Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado en relación con algunas disposiciones del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias. Ha sido Ponente el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Por escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 24 de noviembre de 1984, la representación del Gobierno Vasco plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado por entender que el Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias («Boletín Oficial del Estado» núm. 181, de 30 de junio), no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución ni en el Estatuto de Autonomía del País Vasco.
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A los efectos del art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el Gobierno Vasco, en la reunión de su Consejo de Gobierno de 4 de septiembre de 1984, acordó dirigir al Gobierno del Estado requerimiento de incompetencia en relación con el Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, solicitando se derogue el art. 1.2 c), se eliminen determinadas expresiones del art. 2, se derogue el art. 3, art. 4.2, el inciso final del art. 4.3 y el art. 5.2, o, alternativamente, se declare la no aplicación de tales preceptos en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Dicho requerimiento,se formuló mediante escrito de 24 de septiembre de 1984, que tuvo su entrada en la Delegación del Gobierno en el País Vasco en la misma fecha.
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Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 1984, se acordó desatender el requerimiento por no estimarlo fundado, dado que la norma dictada tiene apoyo constitucional suficiente, dada la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación penitenciaria.
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El escrito del Gobierno Vasco realiza, en primer lugar, un análisis de la distribución competencial Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco en materia penitenciaria, a la luz de la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco.
De acuerdo con el art. 149.1.6.ª de la Constitución, corresponde al Estado la competencia exclusiva respecto a la legislación penitenciaria entendida como reserva global de la normación de la materia penitenciaria. El Estatuto de Autonomía del País Vasco concede competencia en materia de organización, régimen y funcionamiento de los establecimientos penitenciarios conforme a la legislación penitenciaria (art. 10. 14 del Estatuto de Autonomía del País Vasco) y competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia penitenciaria (art. 12.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco).
La inclusión de dos fórmulas de redacción distintas en este texto estatutario no tiene que generar dudas de interpretación desde el momento en que ambas reservan al Estado la legislación general en la materia y dando competencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco para la ejecución en su propio territorio de dicha legislación, y especialmente, y como concreción de dicha ejecución, la organización, régimen y funcionamiento, conforme a las normas establecidas por el Estado, de las instituciones penitenciarias existentes en su territorio.
Como elemento interpretativo de esta distribución competencial y como norma integrante del denominado bloque de constitucionalidad, estima que ha de tenerse en cuenta lo previsto en la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre, cuyo art. 79 establece expresamente que la dirección, organización e inspección de las instituciones penitenciarias corresponde a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia, salvo, respecto de las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus respectivos Estatutos, la ejecución de la legislación penitenciaria y consiguiente gestión de la actividad penitenciaria. Tal es el caso del País Vasco, por lo que al Gobierno Vasco le corresponde la ejecución del contenido de dicha Ley, la gestión de toda la actividad penitenciaria y, en concreto, la dirección, organización e inspección de las instituciones reguladas en la Ley. Dentro de ello, en relación a la Ley Penitenciaria, ha de incluirse la clasificación, condiciones y organización de los establecimientos y medidas materiales necesarios, el régimen penitenciario, el tratamiento o conjunto de actividades penitenciarias.
Se estima que la pretensión de coordinación que se infiere de la propia titulación del Real Decreto 1.436/1984 de su exposición de motivos carece de base constitucional. Tras un análisis detenido del principio de coordinación de las posibles técnicas normativas de coordinación de carácter general y especial, y de los métodos coordinadores de naturaleza no normativa, se concluye afirmando que en ninguno de estos supuestos se encuentra la materia a que se refiere el Real Decreto por el que el Estado, sin que tenga título competencial, trataría de implantar por sí y con exclusión del resto de las Administraciones Públicas una serie de obligaciones y formas de actuación en la ejecución y en la actividad penitenciaria, y de introducir mecanismos de control difuso sobre el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma en materia que ni la Constitución ni el Estatuto prevén. Esa coordinación resulta además innecesaria en la medida que la coordinación en la actuación ejecutiva autonómica está asegurada por la legislación que dicte el Estado y las competencias autonómicas se limitan a ejecutar la legislación estatal y a organizar y dirigir o inspeccionar las instituciones penitenciarias conforme a las normas preestablecidas, por lo que no puede haber resultados descoordinados entre las distintas Administraciones con competencia ejecutiva sobre la materia.
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Seguidamente, se analiza el articulado del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, a la luz de los criterios expuestos y respecto a los artículos concretos que han sido objeto de este conflicto positivo de competencia. El art. 1.2 c), al obligar a la Administración Penitenciaria a disponer de un número de plazas no inferior al 10 por 100 del total del cumplimiento destinadas a penados clasificados en primer grado de tratamiento, convierte este número de plazas indisponible para la Administración Penitenciaria, y ello supone una limitación directa en la organización y gestión de las Instituciones Penitenciarias. Aunque del art. 72.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria se deriva esta obligación de la Administración Penitenciaria de recibir a los internos que en el precepto se señalan, las medidas adoptadas para hacer viable esa obligación han de corresponder a la propia Administración por tratarse ya de una ejecución del precepto legal. Cosa muy distinta sería el establecimiento de los límites mediante la fijación de áreas de gestión indisponibles para la Administración Autonómica Penitenciaria, pues ello supondría una invasión competencial además perfectamente inútil.
El art. 2 establece una obligación formal para las Comunidades Autónomas de información a la Administración Central, en concreto a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, de toda una serie de actos administrativos que se realizan en virtud de las competencias de gestión, como son los traslados, clasificación y permisos («y demás datos que afectan a la situación penitenciaria»). Ello implica una obligación genérica de información de todo tipo de actuación administrativa (competencia de la Administración Penitenciaria Autonómica). El art. 80, párrafo 2, del Reglamento de la Ley General Penitenciaria, establece sólo un deber de notificación de los traslados que tengan lugar con ocasión de la clasificación operada. Esta sería la única obligación de información a cumplir por cualquier Administración Penitenciaria. El Real Decreto no niega la competencia autonómica sobre estos actos administrativos, pero dispone la obligación de información de los mismos a la Dirección General. Pero una cosa es un deber de colaboración y auxilio entre distintas Administraciones y otra un deber genérico e ilimitado de información, como el contenido en el art. 2 del Real Decreto 1.436/1984, que articulado como fórmula abierta llega a suponer un método encubierto de control estatal respecto a la gestión autonómica de materia penitenciaria, no asumible en el concepto bien diferente de coordinación. El propio Tribunal Constitucional ha considerado el acceso indiscriminado de órganos estatales a la documentación de Administraciones Autonómicas como un caso de invasión competencial extraño al deber de colaboración (STC 95/1984, de 18 de octubre, fundamento jurídico 9.°). Al ser exclusiva la competencia autonómica, el Estado no puede imponer unilateralmente deberes adicionales a su ejercicio.
Estas consideraciones son trasladables a la referencia contenida en el art. 4.2 del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, por cuanto suponen reiteración de la misma obligación. En el caso de este art. 4.2, la invasión competencial es tanto más patente en cuanto se exige la notificación para que las Administraciones Penitenciarias autónomas operen la clasificación de internos que no implique traslado extraterritorial, haciendo caso omiso del sistema establecido en el art. 80.2 del Reglamento Penitenciario en el que...
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