El conflicto de intereses en el parlamento
| Autor | Catalina Ruiz-Rico Ruiz |
| Cargo | Doctora y profesora titular de derecho constitucional en la Universidad de Jaén |
| Páginas | 150-170 |
EL CONFLICTO DE INTERESES EN EL PARLAMENTO
Catalina Ruiz-Rico Ruiz*
Resumen
La nalidad de este estudio se orienta a la juridicación del conicto de intereses en los parlamentos bien a través de
mecanismos de self restraint o externalizados. Su planteamiento se centra en la inecacia de las respuestas actuales
al conicto de intereses (declaraciones patrimoniales, régimen de incompatibilidades, regulación de lobbies). Por
esta razón, se fundamenta la traslación al escenario parlamentario de las soluciones jurídicas del derecho comparado
(códigos de conducta parlamentarios, deber de lealtad), del ordenamiento privado (deber de abstención, anulación del
acto, rendición de cuentas...) y la aplicación analógica de los principios de buen gobierno previstos para los altos cargos.
De igual modo, la proyección penal del conicto de intereses como sustrato de delitos de corrupción presiona para la
tipicación de esta gura en sede parlamentaria. Las anomalías y disfunciones del poder representativo constituyen una
laguna parlamentaria de obligada y ecaz respuesta jurídica.
Palabras clave: Parlamento; conicto de intereses; abuso de poder; abstención; responsabilidad; grupos de presión.
CONFLICTS OF INTEREST IN PARLIAMENT
Abstract
The goal of this study is to focus on the legal mechanisms covering conicts of interest in parliament via either self-
restraint or outsourced mechanisms. Its approach centres on the ineffectiveness of current responses to conicts of
interest (declarations of nancial interests, system governing incompatibilities and the regulation of lobbies). For this
reason, it is based upon the transfer to parliament of the legal solutions of comparative law (parliamentary codes
of conduct, the duty of loyalty, etc.), private law (duty of abstention, annulment of an act, accountability, etc.) and
the analogous application of the principles of good governance applicable to senior ofcials. Additionally, the penal
implications of conicts of interest as an underlying aspect of crimes of corruption provide additional support for the
classication in law of such conicts in parliament. The anomalies and shortcomings of the legislature constitute a
parliamentary deciency that calls for an effective legal response.
Key words: Parliament; conicts of interest; abuse of power; abstention; responsibility; lobbies.
* Catalina Ruiz-Rico Ruiz, doctora y profesora titular de derecho constitucional en la Universidad de Jaén, Campus Las Lagunillas,
s/n, 23071 Jaén. crrico@ujaen.es. ORCID 0000-0002-0966-8686.
Artículo recibido el 02.05.2017. Evaluación ciega: 28.06.2017, 19.07.2017 y 16.10.2017. Fecha de aceptación de la versión nal:
02.01.2018.
Citación recomendada: Ruiz-Rico Ruiz, Catalina. «El conicto de intereses en el Parlamento». Revista Catalana de Dret Públic,
núm. 56 (junio 2018), pp. 177-197, DOI: 10.2436/rcdp.i56.2018.2976.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 178
Sumario
1 Introducción
2 Delimitación del conicto de intereses en derecho comparado y español. Estatuto de los partidos políticos
2.1 Inmersión en la regulación internacional del conicto de intereses: códigos de conducta
2.2 Semejanzas y diferencias
2.3 Desarrollo del conicto de intereses parlamentario
2.3.1 Deber de lealtad parlamentaria
2.3.2 Dimensión penal del conicto de intereses
2.4 El rol de los grupos parlamentarios
2.5 Partidos políticos y probidad
3 Mecanismos jurídicos aplicables al conicto de intereses en el Parlamento.
3.1 Su neutralización desde la institución parlamentaria: objeciones a los mecanismos de self restraint
3.1.1 Declaración de intereses de los diputados
3.1.2 Régimen de incompatibilidades
3.1.3 Regulación de los lobbies
3.2 Traslación del ordenamiento jurídico-privado al conicto de intereses parlamentario
3.2.1 Deber de abstención
4 Aplicación analógica del régimen legal de altos cargos
4.1 Argumentaciones jurídicas
4.2 Supuestos especiales: enriquecimiento injusticado y puertas giratorias
5 Conclusiones
Bibliografía
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 179
1 Introducción
El presente estudio desciende a las bases y estructura del poder representativo con la nalidad de profundizar
en el conicto de intereses parlamentario y sus consecuencias jurídicas.1 El análisis se vertebra en torno a la
teoría general de representación y su traslación al ámbito parlamentario, centrándose en las singularidades del
mandato representativo.2 En particular, la condición difusa y colectiva de los representados, la interferencia
de los grupos parlamentarios y partidos políticos en el ejercicio de la función representativa o la inuencia de
lobbies, tienden a desgurar los perles comunes del mandato como se desarrolla a continuación.3
Las extralimitaciones del poder parlamentario adolecen de consecuencias jurídicas, a diferencia del derecho
comparado y del ordenamiento privado español, con la regulación de deberes de lealtad, abstención y
rendición de cuentas, sanciones disciplinarias, anulación de los actos «indebidamente inuenciados»,
remoción del representante o revocación del mandato. La contribución investigadora de este trabajo deriva
del análisis de la traslación de estas respuestas a la esfera parlamentaria, así como de la aplicación analógica
del régimen previsto para altos cargos.4
La premisa inicial parte de la atipicidad del mandato representativo como laguna de riesgo y las argumentaciones
jurídicas orientadas a fundamentar un proceso de juridicación del conicto de intereses en el Derecho
parlamentario. La hipótesis central desarrolla la insuciencia e inecacia de los actuales recursos jurídicos
aplicables al conicto de intereses, como la declaración de intereses, el régimen de incompatibilidad de los
diputados o la incipiente regulación de los lobbies, con objeciones jurídicas a su condición de instrumentos
preventivos y resolutorios.
Con carácter general, el marco de análisis se centra en dirimir entre respuestas jurídicas imperativas o
voluntaristas y convencionales al conicto de intereses, adoptadas vía reglamentaria o mediante prácticas
parlamentarias. Al margen de cuestionar la efectividad de los instrumentos de control self restraint del
conicto de intereses, planteando su externalización a través de organismos independientes supervisores y
de scalización.
2 Delimitación del conicto de intereses en derecho comparado y español. Estatuto de los
partidos políticos
2.1 Inmersión en la regulación internacional del conicto de intereses: códigos de conducta
Los códigos de conducta parlamentaria se justican en el actual contexto internacional de corrupción política
por la exigencia de nuevos límites al mandato representativo. La deontología parlamentaria impone deberes,
prohibiciones, responsabilidades mediante normas que han de sintonizar con las expectativas ciudadanas
sobre probidad pública. Los códigos de conducta de las cámaras parlamentarias se han desarrollado en las
1 Vid. SolíS FallaS, Álex. «Ética en el Parlamento: Transparencia y rendición de cuentas». Revista de Ciencias Jurídicas, núm. 134
(mayo-agosto 2014), pp. 141-142: «Así pues, en momentos en que el Parlamento sufre su mayor crisis de credibilidad y legitimidad
por falta de representatividad, corrupción e inecacia, es preciso preguntarse: a) ¿A quién rinde cuentas la institución del Parlamento
y los parlamentarios en su condición personal? b) ¿Cómo se instrumenta la ética parlamentaria? c) ¿Se ha asignado importancia a los
códigos de ética? d) ¿Cómo funcionan los comités de ética parlamentaria?».
2 Vid. caamaño, Francisco. «Mandato parlamentario y derechos fundamentales (Notas para una teoría de la representación
constitucionalmente adecuada)». Revista Española de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
núm. 36 (1992), p. 125.
3 Vid . PoRteRo molina, José Antonio. «Sobre la representación política». Revista del Centro Estudios Constitucionales [Madrid:
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales], núm. 10 (septiembre-diciembre 1991), p. 92: «el representado no existe por sí
mismo sino sólo en cuanto que existe el soberano y lo representa».
4 Destaca Sanz PéRez, Ángel Luis. Maurer, Lynn M.: El poder del Parlamento: Congreso y políticas públicas en España. Madrid:
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008, p. 86, sobre la encuesta de lealtad de los diputados: ¿partido o electorado?,
que hubo mayor porcentaje de diputados que eran más leales a los electores (36,6 por ciento) que al partido (26,6 por ciento). Como
nota de interés es destacable que otro 36,6 por ciento de los entrevistados respondió que era imposible distinguir entre la lealtad al
partido y al elector. Teniendo estos resultados como base, parece que los diputados opinan que los partidos representan elmente los
ideales de los ciudadanos.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 180
democracias avanzadas, contribuyendo a reforzar la reputación de la institución parlamentaria y el control
del conicto de intereses.5
Los códigos de buen gobierno parlamentario pueden contribuir a mejorar la probidad mediante la
incorporación de normas de ética pública (incompatibilidades, declaraciones patrimoniales y de intereses,
retribuciones económicas de los electos…), aunque su efectividad depende de la coercibilidad y previsión de
sanciones y consecuencias jurídicas.
Como indicador de calidad democrática de la institución parlamentaria, la ética pública requiere el
acompañamiento de normas coercitivas y garantías para alcanzar la convicción de su obligatoriedad. Por
esta razón, los códigos de conducta tienen generalmente unas notas distintivas o contenidos básicos que se
pueden sintetizar de la manera siguiente: a) valores y principios; b) normas de conducta, que tienen mayor
o menor grado de detalle dependiendo del contexto y de los países; c) un sistema de seguimiento y control
(comisión de ética o comisionado de ética). Paralelamente, se pretende que el código de conducta sea un
instrumento efectivo de transparencia y responsabilidad, y no exclusivamente un mecanismo para la lucha
contra la corrupción.6
Los códigos de conducta suelen delimitar el conicto de intereses mediante la precisión del interés personal de
los parlamentarios, como los artículos 1.b y 2 del Código de conducta de los diputados al Parlamento Europeo,
en los que se incluye la obtención o búsqueda de benecio económico, directo o indirecto, recompensa por la
actuación o votación en interés de una persona física o jurídica que pueda comprometer su libertad de voto,
o a cambio de ejercer inuencia o votar sobre actos legislativos, propuestas de resolución, declaraciones
escritas o preguntas formuladas en el Parlamento o sus comisiones, para evitar cualquier situación que pueda
dar pie a sospechas de soborno.
2.2 Semejanzas y diferencias
La previsión de un conicto real y potencial de intereses aparece como denominador común del Conict
of Interest Code for Members of the House of Commons de Canadá (29 abril 2004), que señala que el
cumplimiento de funciones públicas con honestidad y la defensa de los más altos estándares presenta el n
de evitar conictos reales o aparentes de los intereses y mantener y mejorar la conanza y la conanza en la
integridad de cada miembro y en la Cámara. El Código de conducta de los diputados al Parlamento Europeo
(art. 3) reconoce la existencia de «conicto de intereses cuando un diputado [...] tenga un interés personal
que pueda inuir de manera inadecuada en el cumplimiento de sus deberes como diputado».7 Conforme a
esta directriz, se tipica no solo el conicto real sino también potencial y aparente de intereses, incluidas la
posibilidad de inuencia indebida y su percepción interna y externa como tal.
Para garantizar el desarrollo óptimo de las competencias y funciones de las comisiones de ética, se opta por
los códigos de conducta para la prevención de conictos de intereses entre sus miembros, y expertos externos
al Parlamento en garantía de su neutralidad.
Las comisiones o comités de ética parlamentaria previstos en los códigos de conducta presentan como
denominador común la abstención de sus miembros por conicto de interés. En particular, el Reglamento de
Ética de Colombia (art. 13.VI) señala que «si la denuncia leída en el pleno Camaral fuera realizada en contra
de un miembro de la Comisión de Ética, éste se excusará inmediatamente del conocimiento de la misma».
5 El Parlamento Europeo, con más tardanza (en el 2011), también aprobó un código de conducta que regula los intereses
económicos y nancieros de los parlamentarios. Hasta Francia, país distante de los modelos anglosajones, aprobó en el 2011 un
código deontológico para la Asamblea Nacional, así como en el 2013 unas leyes orgánicas (906 y 907) que regulaban los conictos
de interés de los parlamentarios y creaban la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública.
6 Vid . PRieto RomeRo, Cayetano. «Medidas de transparencia y ética pública: los códigos éticos de conducta o de buen gobierno».
Anuario del Gobierno Local, núm. 1 (2011), p. 316.
7 En términos similares, como buenas prácticas parlamentarias, la Comisión de Medidas legales y sociales contra la corrupción,
de Transparencia Internacional, incluye «el deber de los parlamentarios de servir los intereses generales, debiendo evitar que
sus intereses particulares puedan inuir indebidamente en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades. Se entiende que un
parlamentario está incurso en conicto de intereses cuando tiene un interés particular (personal, económico o profesional) presente,
potencial o futuro que podría interferir en el ejercicio adecuado de su responsabilidad como diputado».
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 181
Excepcionalmente se prevé la revelación de un conicto ajeno por otros miembros de la Cámara si alguno
de sus miembros sospecha que no se ha declarado voluntariamente, mediante una queja y propiciando una
investigación.8
En estas comisiones de ética parlamentaria se nombran a expertos independientes y neutrales para scalizar
conductas irregulares o corruptas. Sus funciones coinciden en el control del conicto de intereses y violación
del régimen de incompatibilidades (arts. 58 y 59 del Reglamento del Congreso Colombia), con aplicación de
sanciones conforme al Código de Ética y Disciplinario.9
Sin embargo, resulta excepcional la transparencia en el funcionamiento de las comisiones de ética
parlamentaria, como la Comisión de Ética y Transparencia del Senado de Chile, que dispone que debe
obedecer a criterios de transparencia y evitar sesiones reservadas.
Entre los aspectos diferenciales entre los códigos de conducta, destaca el previsto para los miembros del
Bundestag alemán, que diferencia tres fases secuenciales del mandato representativo: antes de la aceptación,
durante y con efectos posteriores a su extinción (acuerdos sobre indemnizaciones futuras).10
La ecacia de los códigos de ética o buen gobierno parlamentario se subordina a la previsión de consecuencias
jurídicas por infracciones y a su función incentivadora de ética pública y calidad institucional, preventiva
también de malas praxis. La exigibilidad y capacidad coercitiva de estos códigos permitiría determinar su
índice o nivel de calidad democrática a través de unos indicadores, un seguimiento y mecanismos de control
externo (auditores) o internos, y su difusión mediante un informe nal.11
En particular, el Reglamento de la Cámara de Diputados de la República Dominicana (art. 169. 9) sanciona
la falta de probidad y la violación grave de las normas éticas requeridas a los legisladores. El régimen
sancionador incluye pérdida de investidura y, en consecuencia, revocación del mandato parlamentario (art.
296) por causas de corrupción como violación del régimen de inhabilidades, de incompatibilidades, del
conicto de intereses, indebida destinación de dineros públicos y por tráco de inuencias debidamente
comprobadas. También se prevén sanciones disciplinarias de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de la
Ley 5.ª de 1992 y el artículo 2.º de la Ley 1828 de 2017 por medio de la cual se expide el Código de Ética y
Disciplinario del Congresista, correspondiendo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado
adelantar la acción ética disciplinaria contra los senadores de la República que en ejercicio de su función
transgredan los principios estipulados en esta Ley.
Entre las deciencias de los códigos de buen gobierno destaca el control de lobbies, para evitar tratos de
favor y privilegios a las entidades de presión en el ámbito de la representación parlamentaria mediante
sanciones por estas irregularidades y falta de probidad.
2.3 Desarrollo del conicto de intereses parlamentario
En principio, la determinación del interés en la representación constituye el presupuesto para calicar las
actuaciones de los parlamentarios como desviaciones del poder representativo, aun admitiendo a priori las
dicultades intrínsecas a su complejidad.
Conforme a la STC 119/1990, de 21 de junio, el mandato de los representantes es «producto de la voluntad
de quienes los eligieron»; y la representación ciudadana, su función principal en el control parlamentario
8 Vid. Regla 3.33 del Senado americano; Constitución de Washington, artículo II, sección 30; Conict of Interest Code for Members
of The House of Commons, 27 (1).
9 El Reglamento de Ética y Transparencia de Bolivia regula las funciones de la Comisión de Ética, para dar cumplimiento a los
artículos 28º y 29º del Reglamento General de la Cámara de Diputados, conocer, procesar y elaborar informes sobre las faltas
cometidas por las diputadas y los diputados en el ejercicio de sus funciones.
10 Regla 1 (1) a (3), regla 2 y regla 4 (2), (5) y (6).
11 Al respecto, vid. PRieto RomeRo, Cayetano. «Medidas de transparencia y ética pública: los códigos éticos, de conducta o de buen
gobierno», ob. cit., p. 325: «mediante el establecimiento de un sistema de seguimiento y control del cumplimiento del contenido del
código, estableciéndose las consecuencias que se derivarán de los incumplimientos o infracciones del mismo».
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 182
y elaboración de leyes.12 Sin embargo, la representación parlamentaria no solo se ejerce en interés de los
electores, sino también del Parlamento como institución del Estado representativa de la ciudadanía. La
relación representativa parlamentaria implica, pues, una doble representación no solo de los representados-
electores, sino del Parlamento-institución en aras del interés público. Por consiguiente, los parlamentarios
pueden debatirse en el ejercicio de su mandato entre el interés de los electores y el interés general intrínseco
al Parlamento, bajo el riesgo de colisión en la práctica.
Así pues, la función representativa se complica ante la conuencia de intereses no siempre coincidentes,
el interés público o el de los electores y los privados de los diputados, y debe resolverse con base en el
principio de lealtad.13 El interés público e institucional del Parlamento como causa de la representación
parlamentaria, incluso habría de prevalecer sobre el interés de los electores en supuestos de divergencia entre
ambos. Los intereses de los grupos parlamentarios o de los partidos políticos puede desviarse del interés
público, mediante la disciplina de voto o la presión sobre los diputados, respectivamente.14
En este contexto, el actual proceso de juridicación del conicto de intereses conere relevancia al interés
general, consolidando el mandato imperativo de los representantes con la ciudadanía y su autonomía frente
a injerencias de los partidos políticos. La delimitación jurídica del conicto de intereses parlamentario y de
los intereses personales de los representantes políticos resulta clave para su regulación.
Desde un prisma internacional, el conicto de intereses de los parlamentarios presenta especial relevancia
jurídica bien con una dimensión interior desde la independencia de juicio, y también externa a través del
efecto de la conanza del público en la integridad de la asamblea general.15
Entre las modalidades de conicto de intereses destacan los derivados de un interés personal con inuencia
en la voluntad del legislador;16 la información condencial adquirida desde la posición de legislador;17 la
utilización de fondos públicos, instalaciones, equipo, servicios u otro bien o recurso gubernamental con nes
no legislativos;18 y el impacto nanciero directo y signicativo en cualquier persona y no en el público en
general o en un segmento signicativo del público.
En numerosas constituciones estadounidenses, la interferencia del interés personal o privado de los diputados
en cualquier medida o proyecto de ley propuesto o pendiente ante la legislatura y la imposibilidad de
votación en estos casos.19 En la misma línea, el informe Nolan admite que «la revelación de intereses reduce
sustancialmente el riesgo de conducta indebida», aunque «puede que siga siendo necesario… que la persona
con el interés se retire del asunto en cuestión».
En el mapa nacional, con carácter precursor, el artículo 16 del Reglamento del Parlamento de Cataluña
(1 octubre 2015) dene los intereses personales como los propios del diputado; y los secundarios como
los correspondientes a su entorno familiar, de amistades y de otras personas jurídicas, organizaciones y
entidades privadas con las que haya tenido una vinculación laboral, profesional, de voluntariado o de defensa
de intereses corporativos que pueda comprometer su libertad de voto.
12 A propósito, vid. aRagón ReyeS, Manuel. «Democracia y Parlamento». Revista Catalana de Dret. Públic, núm. 37 (2007), p. 148.
13 Vid . nota al pie número 4.
14 Vi d. PoRteRo molina, José Antonio. «Sobre la representación política», ob. cit., p. 106. Es la asamblea deliberadora de una
nación, con un interés, el de la totalidad, como Biglino entiende también que el marcado protagonismo de los grupos en las asambleas
produce una cierta fractura entre la teoría de la representación mantenida por el Tribunal Constitucional y el funcionamiento del
Parlamento: mientras la titularidad del mandato corresponde al parlamentario individual, porque así lo ha querido el cuerpo electoral,
el ejercicio del mandato en los procedimientos parlamentarios corresponde casi en exclusiva al grupo en el que se integran.
15 Estatutos Revisados de Colorado, 24-18-107, Montana Code Ann, 2-2-112.
16 Montana Regla Conjunta, 10-60, Virginia, artículo 49 de la Asamblea.
17 Nebraska, 10-16-6.
18 Alaska, § 24.60.030.
19 Constitución de Alabama, sección 82; Código de Delaware Anotado, 1002; Montana, Regla Conjunta, 10-60; Oregón, Regla 3.33
del Senado. Aunque también en algún Estado norteamericano, como el de Montana (Regla H50-200: 4) se exceptúa la revelación de
intereses si el voto no tiene un impacto personal directo y distintivo en el legislador.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 183
El desarrollo del conicto de intereses presenta especial complejidad por la conuencia de múltiples
variantes de la teoría general de la representación: actuación de los diputados en nombre propio (mandato no
imperativo) y en interés de los representados (electores, Parlamento o partidos políticos) o de terceros (lobbies)
y por cuenta de sus grupos parlamentarios o partidos a los que representan; los grupos parlamentarios, a su
vez, pueden actuar en nomine proprio, por cuenta propia (acuerdos internos) o habitualmente del partido
al que pertenecen y en interés propio o de su partido. Al margen de concitarse en el Parlamento las típicas
modalidades representativas de representación: directa e indirecta (grupos parlamentarios), doble o múltiple
(v. gr. diputado que representa ocialmente a electores y clandestinamente a grupos de presión o a los
intereses de su partido), orgánica (grupos parlamentarios como correpresentantes orgánicos que en común
forman la voluntad del órgano parlamentario, como la mesa o las comisiones).
Ante la multiplicidad de conictos de intereses potenciales, reales, afectantes a los actos parlamentarios y a
los órganos de las cámaras, se precisa su abordaje normativo por los reglamentos parlamentarios.
2.3.1 Deber de lealtad parlamentaria
Según Garrorena, el principio democrático de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se considera
como «un deber general de delidad a los propios electores» que, no obstante, exigiría el mantenimiento
de un vínculo permanente con los representados.20 Pese a su transcendencia, el deber de lealtad permanece
sin soporte jurídico en los reglamentos parlamentarios y en el Estatuto del diputado, con el riesgo de
inuencia indebida de intereses privados. La atipicidad de principios y deberes de lealtad o probidad de
los parlamentarios no contribuye, en consecuencia, a la antijuricidad del conicto de intereses pese a que
algunas de sus variantes (tráco de inuencias, corrupción…) presentan una dimensión penal.21
La protección jurídica de la conanza y lealtad como pilar jurídico de cualquier relación jurídica representativa
y el deber de priorizar los intereses del representado conforman, pues, una laguna signicativa del poder
parlamentario. A pesar de que siendo superior en esta modalidad representativa la libertad y discrecionalidad
del representante para el ejercicio de su poder (legislativo), mayor habría de ser la contrapartida de delidad
que le debe a su mandante.22
Paralelamente, la proyección pública del ejercicio del poder parlamentario justica la necesidad de regular
el deber de lealtad de los diputados con carácter imperativo para evitar un agravio comparativo con el
ordenamiento privado y el derecho penal. Al efecto, la Ley 31/2014, de 3 de diciembre, por la que se modica
la Ley de Sociedades de Capital para la mejora del gobierno corporativo dispone que «el régimen relativo
al deber de lealtad y a la responsabilidad por su infracción es imperativo. No serán válidas las disposiciones
estatutarias que lo limiten o sean contrarias al mismo».23 A diferencia del poder civil o mercantil, no se
impone a los representantes legislativos un deber de lealtad ni la prohibición de instrumentalizar el interés de
los representados en su propio provecho o benecio.
En denitiva, los reglamentos parlamentarios, al regular el Estatuto de los diputados, no prevén un deber de
lealtad de los diputados ni respuestas jurídicas a su incumplimiento, como la suspensión en sus funciones
representativas, anulación del acto en conicto de intereses o, incluso, la revocación de su mandato por
pérdida absoluta de conanza en el representante.
20 V. gr. a través de una ocina de enlace legislativo en el distrito o circunscripción para el que haya sido electo, XV Reglamento
de la Cámara de Diputados de México, de 24 de diciembre de 2010, reformado por Decreto de 14 noviembre 2016.
21 Tras la Reforma del Código Penal por Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, se incluyen delitos de corrupción contra la
Administración Pública aunque solo destinados a autoridades o funcionarios públicos (título XIX). Vid. maRtínez Vázquez,
Francisco. «El control parlamentario de los conictos de intereses». Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid
[Madrid: Asamblea de Madrid], núm. 20 (2009), p. 89: «el estudio del fenómeno de la corrupción política como una manifestación
del abuso del poder político por parte de quienes legítimamente lo ostentan». En términos todavía generales, podría denirse la
corrupción como el ejercicio de potestades públicas para nes distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico, trasladando
así el concepto de desviación de poder que utiliza el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
22 Considera SolíS FallaS, Álex. «La ética en el seno del Parlamento: Transparencia y rendición de cuentas», ob. cit.: «la corrupción
como el abuso del poder público para la obtención de un benecio económico o de otra índole, sea para sí o a favor de un tercero».
23 Artículo 230.1 LSC.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 184
2.3.2 Dimensión penal del conicto de intereses
Desde una perspectiva penal, el denominador común del abuso de poder y la corrupción de los parlamentarios
se basa en la persecución de nes personales y benecio privado. Por la transcendencia penal del conicto
de intereses latente en estas conductas, se fundamenta la necesidad de una regulación parlamentaria sobre la
extralimitación del poder representativo, a modo de prevención de los delitos asociados.
Las interferencias corruptoras de intereses privados pueden calicarse como abuso de poder (Aragón Reyes)
y, en consecuencia, cuestionar las actuaciones representativas de los legisladores inuenciadas indebidamente
por el conicto y su legitimidad. El conicto de intereses permanece como una «laguna de riesgo» en los
reglamentos parlamentarios, pese a su posible derivación en tráco de inuencias y delitos de corrupción,
con una dimensión incluso penal. La posibilidad de inltración de intereses privados en la institución
parlamentaria sin controles jurídicos tiende a acordonar un perímetro de impunidad en la institución clave
del sistema democrático.
2.4 El rol de los grupos parlamentarios
Frente al sistema protector de intereses del representado en la representación legal y privada, el apoderamiento
parlamentario adolece de garantías no solo en supuestos agrantes de extralimitaciones en interés propio del
representado (autoprivilegios de los diputados en retribuciones, indemnizaciones…), sino también, como se
desarrolla a continuación, por cuenta de los grupos parlamentarios, y en interés de los partidos políticos y
grupos de presión (lobbies).24
En relación con los grupos parlamentarios, su legitimidad constitucional como «alter ego» de los partidos
políticos normaliza las interferencias partidistas en el ejercicio de las funciones parlamentarias de los
diputados, en detrimento de su individualidad. La posible disyuntiva entre la representación de los intereses
del grupo parlamentario o partido político y el interés general o de los ciudadanos en casos concretos, debería
igualmente adquirir relevancia jurídica si se relegase este último.25 Pero en la actualidad el conicto de
intereses en los grupos parlamentarios no se contempla doctrinal ni legalmente, a pesar de que pueden
conuir idénticas circunstancias que las consideradas reprobables para los diputados a título individual, y
debería acompañarse, como en este último caso, de similares efectos.
Al respecto, el informe Standards in Public Life (1995) aborda «la responsabilidad primordial que (los grupos
parlamentarios) tienen para con los electores y para con el interés nacional». Si bien en España los Reglamentos
de las cámaras eluden la imposición de medidas de disciplina parlamentaria a los grupos parlamentarios que
den cobertura y promuevan intereses privados y corporativistas, y una posible responsabilidad subsidiaria de
los partidos políticos.
La discutida naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios entre órganos del Parlamento o de los partidos
políticos complica su vertiente representativa, aunque en la práctica pueden actuar como representantes
indirectos, en nombre propio sine contemplatio domini pero por cuenta e interés ajenos, con efectos en la
esfera de los representados mediatos (electores).
24 Considera Solozábal echaVaRRía, Juan José. «Representación y partidos», ob. cit., p. 182: «los representantes (encuadrados
necesariamente en grupos parlamentarios) tratan de expresar la voluntad anterior de la sociedad que los partidos articulan, de manera
que el objetivo de la representación es reejar en el parlamento la pluralidad ideológica, territorial, y de toda índole, de la comunidad
que los partidos encarnan. Aunque […] su función es más bien de mediación [...]. Según dicho modelo, el representante carece de
poder general para obrar por el representado, actúa mediante instrucciones y es responsable, aunque no se acepte la revocabilidad
del mandato en el tiempo que dura este; en suma de lo que se trata es de querer en nombre propio pero por cuenta del representado».
25 Vid . oñate Rubalcaba, Pablo. «Parlamento y ciudadanía en España ¿25 años de desencuentros?». Corts: Anuario de Derecho
Parlamentario, núm. 13 (2002), p. 37, la supeditación del grupo al partido parece clara, a la luz de las previsiones reglamentarias.
Por un lado, no hay actividad parlamentaria que no deba ser autorizada por los órganos directores del grupo; por otro, la designación
de quién ocupe puestos en esos órganos y en los institucionales (de la Cámara) corresponde, directa o indirectamente, a la dirección
del partido. Cabe no obstante, por último, analizar si las personas que pertenecen a los órganos directivos del grupo parlamentario
ocupan también cargos relevantes en la estructura del partido. Esta no superposición de cargos directivos entre el grupo parlamentario
y el partido puede ser interpretada como un rasgo de la autonomía del grupo parlamentario.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 185
2.5 Partidos políticos y probidad
Las interferencias de los partidos políticos en la relación representativa de los diputados puede propiciar
la relegación del interés público anteponiendo estrategias e intereses partidistas. Según Fernández Segado,
los diputados reducen su papel «al de unos delegados de partido, asistentes a los Plenos parlamentarios
para obtener la sanción de los acuerdos adoptados».26 El riesgo de que prevalezca la condición de los
diputados y grupos parlamentarios como delegados de partido sobre las auténticas funciones representativas
encomendadas por la ciudadanía, con la posposición del interés nacional, deriva de la ausencia de respuesta
jurídica al conicto de intereses en la actualidad. Esta posibilidad se amortiguaría con la previsión legislativa
del interés personal en la participación o apoyo a la actividad política partidista y sus consecuencias negativas,
como en algunos estados norteamericanos.27
El germen de esta zona de impunidad radica en la presión de los partidos políticos sobre los sujetos
parlamentarios a través de la disciplina de voto y, paralelamente, las cautelas ante el riesgo de transfuguismo
de los diputados con base en el mandato no imperativo.28 Para Oñate Rubalcaba, «las propias normas de
funcionamiento de las Cortes [...] convierten a la institución en un Parlamento de partidos, con una soberanía
y autonomía cercenadas, al no congurarse como el supuesto foro de adopción de decisiones y de control
que «debiera ser»; los ciudadanos perciben que las decisiones políticamente relevantes son tomadas [...] en
las cúpulas dirigentes de los partidos políticos o mesas concertadoras ajenas a las Cámaras, [...] dejando en
la oscuridad a la mayoría de los representantes de los ciudadanos».
Tampoco los códigos éticos de los partidos políticos disciplinan el conicto de intereses de los diputados,
a excepción de ciertas previsiones en cargos públicos orgánicos, institucionales, responsables políticos y
profesionales con funciones ejecutivas.29 Entre las medidas previstas en estos códigos destacan las enfocadas
a la contención de los privilegios como la limitación de gastos en teléfonos móviles, publicidad, viajes,
protocolos (PP); la prohibición de aceptar regalos que excedan de los usos y costumbres sociales, limitada por
el PSOE a cargo orgánico o público de persona relacionada directa o indirectamente con su actividad política;
o el conicto de intereses emergentes con posterioridad a la representación política (puertas giratorias).30
Esta posición omisiva puede justicarse desde las consecuencias negativas del mandato no imperativo para
los partidos políticos y la necesidad de evitar una excesiva presión sancionadora sobre los diputados.
3 Mecanismos jurídicos aplicables al conicto de intereses en el Parlamento.
3.1 Su neutralización desde la institución parlamentaria: objeciones a los mecanismos de self
restraint
La respuesta al conicto de intereses se debate entre la autocomposición mediante órganos y acuerdos
internos del Parlamento, o bien la adopción de mecanismos heterocompositivos.
La excepcionalidad de un régimen aplicable al conicto de intereses en sede parlamentaria deriva en
un deciente sistema de efectos y consecuencias jurídicas por incumplimiento de los deberes de lealtad
representativa y de actuación de los diputados en benecio propio o de terceros.31 La ausencia de deberes
26 Vi d. al respecto, FeRnández Segado, Francisco. «Partidos políticos: representación parlamentaria e interdicción del mandato
imperativo». Revista Pensamiento Constitucional [Lima: Ponticia Universidad Católica del Perú], vol. 2, núm. 2 (1995), p. 41.
27 Alaska, § 24.60.030.
28 Según gaRcía-eScuRedo máRquez, Piedad. «Regeneración del Parlamento, Transparencia y Participación ciudadana». Teoría
y Realidad Constitucional [Madrid: UNED], núm. 36 (2015), p. 180: «La partitocracia en el seno del Parlamento se transforma en
grupocracia y el diputado desaparece como representante, absorbido —fagocitado— por su grupo. Como señala Rubio Llorente, el
Parlamento no es hoy, como en su imagen ideal, un cuerpo integrado por representantes individuales que actúan con plena libertad y
no están sujetos a mandato imperativo alguno, sino por grupos, cuya voluntad se impone a la de sus miembros».
29 Código ético del Partido Popular y del PSOE.
30 PODEMOS.
31 Para maRtínez Vázquez, Francisco. «El control parlamentario de los conictos de intereses», ob. cit., p. 101: «el aspecto más
débil de éste Código de Buen Gobierno es la ausencia total de referencias a las consecuencias que en el orden político puede tener la
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 186
de probidad y honestidad en el ejercicio del poder representativo se traduce en la omisión de sanciones o
respuestas jurídicas con la aquiescencia de la propia institución parlamentaria.
La resistencia de los parlamentos nacionales a autoimponerse controles mediante mecanismos de self restraint
ha desembocado en una grave omisión regulativa del conicto de intereses, con el riesgo de contaminación del
poder legislativo, a diferencia del derecho parlamentario comparado.32 La nula prevención y la consumación
de abusos del poder representativo en interés personal de los diputados o de terceros puede incluso traducirse
en actuaciones corruptas que transcienden del marco estrictamente parlamentario.
El control interno del conicto de intereses por el propio Parlamento no garantiza la aplicación de mecanismos
de contención ni la aplicación de un régimen sancionador, al margen de la posibilidad de que el conicto se
propague a los órganos y mecanismos dirimentes del mismo y contamine las soluciones jurídicas aplicables.
3.1.1 Declaración de intereses de los diputados
La declaración de intereses de los parlamentarios pretende incrementar la transparencia institucional en el
Parlamento, si bien no aparece exenta de objeciones a su efectividad.33
Como referente, el artículo 44 del Código de conducta de los miembros del Bundestag regula la declaración
y publicación para revelar hechos «que pueden indicar combinaciones de intereses con implicaciones para el
ejercicio de dicho mandato». Esta línea posibilita la traslación de la normativa sobre acceso a la información
pública al ámbito parlamentario y que los ciudadanos puedan conocer los intereses de los parlamentarios,
así como su independencia del ejercicio del mandato. La citada disposición permite al órgano competente
solicitar información para explicar y aclarar los hechos al diputado y también preguntar al presidente del
grupo parlamentario al que pertenece el parlamentario respecto a su declaración.
Por su parte, el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) aprobó un informe
recomendando un «asesoramiento sobre, por ejemplo, la prevención de conictos de intereses, regalos y
otras ventajas, actividades complementarias e intereses nancieros, requisitos de publicidad».
En el plano nacional, como instrumento preventivo, la declaración voluntaria u obligatoria de intereses se
prevé entre otros en los Acuerdos de la Mesa del Congreso de 21 diciembre de 2009; los artículos 16, 17
y 26 del Reglamento del Senado; el artículo 15.2 del Reglamento del Parlamento de Andalucía; el artículo
24 del Reglamento del Parlamento de Navarra; o el artículo 15 del Reglamento del Parlamento de Galicia.
En esta línea, el Código de conducta del Parlamento de Canarias incluye obligaciones de publicidad sobre
los «intereses económicos» de los parlamentarios y un procedimiento de vericación de las declaraciones
de bienes y actividades, las cuales además tienen que ser reguladas con precisión y sus datos publicados en
vigilancia y monitorización política.
En numerosas constituciones estadounidenses se aborda la revelación del interés personal o privado en
cualquier medida o proyecto de ley propuesto o pendiente ante la legislatura y su no votación.34 Aunque la
potencial inecacia de la declaración efectuada por el diputado en conicto se explica por la improbabilidad
de que comunique sus auténticos intereses si pretende obtener un benecio propio o para terceros. En
este sentido, «la revelación de intereses reduce sustancialmente el riesgo de conducta indebida», resulta
vulneración de sus directrices, de tal manera que queda devaluado a un mero catálogo de principios desprovistos de una especíca
sanción jurídica y encomendados al mejor saber y entender de cada alto cargo».
32 A propósito, destacan la reforma del Reglamento de la Cámara en Italia que aprueba el Código de Conducta de los Diputados
y la Regolamentazione dell’attività di Rappresentanza di Interessi; el régimen federal canadiense de regulación de los conictos de
interés (Conict of Interest Act) del 2006, aplicable a los titulares de cargos públicos; la Ley del Parlamento de Canadá (Parliament
of Canada Act); códigos de conducta en la Cámara de los Comunes y el Senado (Conict of Interest Code for Members of the
House of Commons, del 2004 y Conict of Interest Code for Senators, del 2005), que prohíben al senador utilizar o tratar de usar la
información para promover intereses privados del senador, de miembros de la familia o de otro sujeto.
33 Artículo 44.b del Código de conducta para los miembros del Bundestag alemán.
34 Constitución del Estado de Alabama, sección 82; Código de Delaware Anotado, 1002; Montana, Regla Conjunta, 10-60; Oregón,
Regla 3.33 del Senado. Aunque también en algún estado estadounidense, como el de Montana (Regla H50-200: 4) se exceptúa la
revelación de intereses si el voto no tiene un impacto personal directo y distintivo en el legislador.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 187
insuciente para garantizar el interés público, considerando que «puede que siga siendo necesario […] que
la persona con el interés se retire del asunto en cuestión» (informe Nolan).
Por otra parte, la exteriorización o declaración de los intereses privados por los diputados y la actuación de
los órganos parlamentarios como simples receptores pasivos no elimina plenamente el riesgo de conicto.35
Desde esta perspectiva, la declaración de intereses ante el órgano parlamentario equivale en la práctica a una
licencia o autorización tácita similar a la prevista en el ordenamiento privado para el conicto de intereses. Si
bien en el derecho público y especialmente en el campo de la representación parlamentaria, resulta justicado
un plus de rectitud y probidad para la tutela del interés público.
La declaración de intereses de los parlamentarios no garantiza la depuración del conicto de intereses ante
las dicultades reales para ejercer una scalización y control. Por esta razón, los informes de divulgación
nanciera de los intereses por los diputados no pueden ser la única herramienta de contención del conicto
de intereses debido a su posible falta de rigor y de comprobación. Sin perjuicio de la nula vinculación jurídica
derivada de la ausencia de sanciones y responsabilidades y la imprevisión de que el conicto de intereses sea
revelado por otros miembros de la Cámara si sospechan que no se ha declarado voluntariamente, presentando
una queja y propiciando una investigación.36 En concreto, cualquier diputado que tenga motivos razonables
para creer que otro miembro no ha cumplido con sus obligaciones bajo este código podría solicitar que el
Comisionado realice una investigación sobre el asunto.
Por último, el deber de declaración de intereses de los parlamentarios puede plantear conictos con los
derechos fundamentales a la intimidad o protección de datos de los parlamentarios y de sus familiares o
terceros. Desde esta perspectiva, la salvaguarda de hechos o datos relativos protegidos por derechos
fundamentales de los diputados o terceras personas colisionarían con el interés público de acceso a la
información sobre sus intereses.37
3.1.2 Régimen de incompatibilidades
En la actualidad, las declaraciones de incompatibilidades parlamentarias no operan como un mecanismo
efectivo de contención del conicto de intereses, atendiendo a las autorizaciones masivas en la práctica y por
las siguientes razones. En primer lugar, las incompatibilidades son examinadas por la Comisión del Estatuto
del Diputado, presidida normalmente por el partido que gobierna y compuesta por un diputado de cada
grupo, con el riesgo de discrecionalidad y conicto de intereses en este órgano y en el Pleno.
La ausencia de un deber jurídico de inhibición posibilita que los mismos sujetos afectados voten el dictamen
de aquel con intereses corporativistas. En particular, la autorización de la compatibilidad de actividades
privadas por la Comisión del Estatuto del Diputado viene conrmando su incapacidad para contener la
prelación de intereses privados de los parlamentarios.
El artículo 157.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General establece que «el mandato de los Diputados
y Senadores se ejercerá en régimen de dedicación absoluta en los términos previstos en la Constitución y en
la presente Ley [...] y será incompatible con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de cualquier otro
puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia ajena, retribuidos mediante sueldo,
salario, arancel, honorarios o cualquier otra forma». Ciertamente, los artículos 157.4 y 159.3 de esta ley
disponen que «las actividades privadas distintas de las recogidas en el apartado 2 de este artículo, serán
autorizadas por la respectiva Comisión de cada Cámara», aunque este órgano subvierte la excepción en regla
35 Vid. ReVeco uRzúa, Ricardo. «Una aproximación al conicto de interés en el Código Civil chileno». Iuris Dictio [Quito:
Universidad de San Francisco], vol. 7, núm. 10 (2007), p. 199. Para la doctrina en general, «Ser leal al representado implica informar
determinados hechos que puedan perjudicarle, pero sobre todo no priorizar otro interés que el que está siendo administrado, es decir,
abstenerse de realizar actos que vayan contra el interés del principal, y, por cierto, no aprovecharse ni abusar de la posición para
obtener un provecho personal indebido».
36 Regla 3.33 del Senado; Constitución de Washington, artículo II, sección 30; Conict of Interest Code for Members of The House
of Commons, 27 (1).
37 En el estado federal de Maine (Regla Conjunta, 104), un miembro no puede votar sobre ninguna pregunta en comisión cuando
esa pregunta involucra inmediatamente ese derecho privado del miembro, distinto del interés público.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 188
general. Mediante una interpretación corporativista se transforma la norma sobre conicto de intereses en
dispositiva, sujeta a convencionalidad interna de las cámaras y, por tanto, se desactiva el control jurídico
atribuido a la licencia o autorización.38
La imperatividad de estas disposiciones sobre incompatibilidades se neutraliza, pues, vía excepciones; y la
autorización prácticamente global de las compatibilidades de los diputados por los órganos parlamentarios
competentes evita la conictividad interna en las cámaras, sin pretensión de scalizar el conicto de intereses.
La causa deriva del enfoque de las incompatibilidades para la salvaguarda de la dedicación de los diputados
a la labor parlamentaria, más que a la inuencia de sus actividades privadas en el desarrollo de las funciones
representativas. El pluriempleo de los parlamentarios, sin embargo, se considera positivo para la efectividad
de las cámaras por el referido informe Standards in Public Life, proclive a trabajos al margen de la institución.
Por otra parte, el conicto de intereses no se elimina por el régimen actual de incompatibilidades puesto
que este adolece de criterios o directrices para el otorgamiento de la autorización y no contiene normas de
imparcialidad de los órganos autorizantes. Al margen de la ausencia de supervisión, scalización o control
de las actividades de los diputados basada en un exceso de conanza en las actividades declaradas; sin
comprobación ni indagación en la veracidad de los datos suministrados ni una evaluación del riesgo de las
compatibilidades.39 Especialmente, la falta de alteridad entre autorizantes y autorizados, además de la ausencia
de sanciones por falsedad u omisión deliberada, desactivan la ecacia jurídica de las incompatibilidades.
Respecto de la idoneidad del órgano en materia de autorización (Mesa o Comisión del Estatuto del
Diputado) subyace el riesgo de que la ausencia de un deber de imparcialidad en la resolución de conicto de
intereses contamine la resolución. Esta posibilidad ha sido recientemente prevista por el artículo 124.2 del
Reglamento del Parlamento Vasco, que dispone que la Comisión del Estatuto Parlamentario designará de
entre sus miembros al instructor o instructora del expediente que, en ningún caso, podrá ser del mismo grupo
parlamentario que el expedientado. En el derecho privado se prevén límites a la licencia o autorización, como
la garantía de la independencia y la inocuidad del patrimonio social.
La imprevisión de garantías en la autorización del conicto de intereses determina el riesgo de identidad entre
autorizantes y autorizados. La representación en la Mesa o en las comisiones de los grupos parlamentarios y
la imprevisión de que los miembros en conicto no intervengan en las votaciones relativas a la autorización,
invalida la autorización como mecanismo neutralizador de la conictividad en el Parlamento.
Desde el prisma del ordenamiento privado, el artículo 30 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, pese a reconocer la imperatividad
del régimen relativo al deber de lealtad y la responsabilidad por su infracción, permite exceptuarlo mediante
dispensa de la prohibición de obtener una ventaja o remuneración de terceros o asistencia nanciera a los
administradores por su propio órgano como es la Junta General. A diferencia del derecho parlamentario, se
prevé como límite de la autorización, el aseguramiento de la inocuidad de la operación autorizada para el
patrimonio social o su realización en condiciones de mercado y la transparencia del proceso.
Por otra parte, la ausencia de criterios objetivos como soporte a la posición de la Mesa o comisión competente
tras el examen de la declaración de intereses, sin la atribución de facultades investigadoras de lo declarado
38 El actual artículo 157.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General establece que «el mandato de los Diputados y
Senadores se ejercerá en régimen de dedicación absoluta en los términos previstos en la Constitución y en la presente Ley (art. 157.1
LOREG) [...] [y que] el mandato de los Diputados y Senadores será incompatible con el desempeño, por sí o mediante sustitución,
de cualquier otro puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia ajena, retribuidos mediante sueldo, salario,
arancel, honorarios o cualquier otra forma. La LOREG, en sus artículos 157.4 y 159.3, establece excepciones al principio general
de dedicación absoluta y el artículo 159.3 c de la misma Ley dispone que «las actividades privadas distintas de las recogidas en el
apartado 2 de este artículo [...] serán autorizadas por la respectiva Comisión de cada Cámara».
39 El portavoz adjunto del Grupo Vasco, en su intervención ante el pleno con motivo de una moción sobre el conicto de intereses
públicos y privados, ha reclamado «incompatibilidad total, dedicación total a la actividad parlamentaria y libertad total para defender
sin hipotecas los intereses de los ciudadanos […] los casos de corrupción y comportamientos poco éticos que conocemos cada día
son inaceptables» y ha añadido que «requieren de medidas ejemplares y contundentes que no alberguen ninguna duda sobre nuestra
voluntad para evitar estas corruptelas y malas prácticas». En este sentido, se ha mostrado favorable a «modicar las normas que sean
precisas para ello» y ha apostado por otorgar a la Comisión del Estatuto de los Diputados «plena capacidad para trabajar, investigar
y tomar las decisiones oportunas en relación con las actividades de los Diputados y Diputadas de la Cámara».
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 189
por los diputados ni posibilidad de certeza jurídica,40 reducen este mecanismo a una simple raticación de lo
declarado por los diputados sin ecacia neutralizadora del conicto.
Así el Reglamento del Parlamento de Cataluña únicamente señala que la Comisión del Estatuto de los
Diputados es el órgano encargado de emitir un informe para determinar si existe conicto de intereses y,
en general, sobre la aplicación del Código de conducta, con la publicidad de los informes en el portal de
transparencia. Mientras, el artículo 44.b del Código de conducta para los miembros del Bundestag alemán
permite al órgano competente solicitar a cualquiera de ellos información para explicar y aclarar los hechos
del caso y preguntar al presidente del grupo parlamentario al que pertenece el parlamentario respecto a la
declaración.
En última instancia, la imparcialidad de los órganos decisorios parlamentarios (Mesa o Comisión del
Estatuto del Diputado) ante los supuestos de conicto de intereses no resulta garantizada mediante deberes
y sanciones jurídicas para el régimen de incompatibilidades.41 El riesgo de propagación del conicto de
intereses individual o colectivo de los diputados a los órganos parlamentarios implicados en su resolución
diculta la imposición de medidas adversas o sancionadoras, ante la presión corporativista o la oposición de
los grupos y partidos políticos.42
A propósito de las incompatibilidades, se revela la frustración de la conversión del conicto de intereses en
una cuestión de self restraint y la impotencia de su exportación a otras modalidades conictuales. Durante
los aproximadamente cuarenta años de funcionamiento del Parlamento democrático, no se han desvelado
supuestos de intereses personales o de terceros que hayan inuido indebidamente en la tramitación legislativa
o actos parlamentarios, con lo cual el conicto de intereses se reduce a cifra negra por su clandestinidad.
3.1.3 Regulación de los lobbies
En el marco nacional, la insuciencia regulativa de los lobbies en los parlamentos deja vía libre a la penetración
de sus intereses en la tramitación legislativa. En la práctica, prevalece la discrecionalidad de la Mesa del
Parlamento y la convencionalidad de la Cámara en relación con la inuencia de los grupos de presión. La
tolerancia jurídica hacia los lobbies deriva de la nula penalización a los diputados o grupos parlamentarios
«inuenciados» por los grupos de interés, a los que se les imputan exclusivamente las consecuencias previstas
por incumplimiento de obligaciones.
Contrasta la pasividad de los reglamentos parlamentarios nacionales con la tradición regulativa de lobbys
en las Cámaras estadounidenses, donde se admite que los exlegisladores puedan actuar como cabilderos
y se prohíbe que puedan presionar por una compensación un año después de dejar el cargo;43 o se prevé
un registro de exmiembros del Senado como cabilderos un año después de la expiración de su mandato;44
y la actuación de un legislador como agente o abogado transcurrido un año o como representante de otra
persona o entidad45 para obtener compensación. Por otra parte, el Código de conducta para los miembros del
Bundestag (párr. 2 del art. 44.a) prohíbe donaciones privadas a un miembro del Parlamento para apoyar la
actividad política, con la intención de que los intereses del ordenante sean representados en el Parlamento.
40 Conict of Interest Code for Members of The House of Commons, entre sus propuestas incluye un proceso para llevar a cabo
investigaciones sobre presuntas infracciones de las reglas de los miembros (purpose 27.1.)
41 En noviembre del 2009, una resolución de la Cámara modicó el artículo 63.2 del Reglamento de los Diputados «para garantizar
la publicidad de los dictámenes y de las votaciones» sobre incompatibilidades. Desde entonces los expedientes pueden consultarse
en la web del Congreso, aunque sin detalles. Destaca el Proyecto de los diputados de la Asamblea de Madrid para la dedicación
exclusiva con restricción de las actividades privadas.
42 A propósito, vid. maRtínez Vázquez, Francisco. «El control parlamentario de los conictos de intereses», ob. cit., p. 116: «Si se
quiere evitar que la confrontación política cotidiana llegue a “contaminar” este procedimiento de control del conicto de intereses
con los habituales recursos del enfrentamiento partidista y, por tanto, si se pretende conseguir que la Comisión realice un verdadero
control sobre el conicto de intereses, tal vez convendría ir sentando progresivamente una cierta doctrina sobre los casos que se
examinen».
43 Estatutos de Alaska 24.60.030 (a).
44 Arkansas, § 517 (1) b.
45 Estatutos de California y Florida.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 190
En esta línea, la Regolamentazione dell´attività di Rappresentanza di Interessi nelle sedi della Camera dei
Deputati (26 abril 2016) se centra primordialmente en los deberes de los lobbies y su inscripción en el
registro, penalizando la violación de sus disposiciones con suspensión o la retirada del registro, y de este
modo vuelca exclusivamente en el grupo de presión las sanciones jurídicas (art. 5 y arts. 5 y 6).
También el Reglamento del Parlamento de Cataluña (art. 216), tras la Reforma parcial de 16 julio de 2015,
regula el control de estos grupos mediante la inscripción en un registro, admitiendo que la realización de
sus actividades «pueden inuir en la elaboración de las leyes o en el ejercicio de las demás funciones del
Parlamento». Para impedir su impacto en la representación, dispone que «el funcionamiento del Registro de
grupos de interés debe respetar el derecho de los diputados y de los grupos parlamentarios a ejercer su mandato».
3.2 Traslación del ordenamiento jurídico-privado al conicto de intereses parlamentario
Entre las respuestas jurídicas aplicables al conicto de intereses, el deber de abstención encuentra cobertura
jurídica en el derecho público internacional y privado, aunque igualmente conviene detenerse en las
objeciones que suscita su exportación al ámbito parlamentario.
En principio, la regulación de la probidad y el conicto de intereses de los parlamentarios constituye un
grave décit de los reglamentos parlamentarios nacionales, a diferencia del derecho internacional y el
ordenamiento interno jurídico-privado con la previsión de efectos jurídicos, como el deber de abstención y
la impugnación e invalidez del acto en cuestión o revocación del mandato.
3.2.1 Deber de abstención
Dentro del mapa internacional, destaca la tradición estadounidense de extender la prohibición de voto a
proyectos de ley o enmiendas,46 al seno de Comités;47 como también a acciones legislativas48 o preguntas.
En particular, a menos que lo requieran las Reglas Uniformes de la Legislatura del Estado de Alaska, un
legislador no puede votar en una pregunta si el legislador tiene una participación en un negocio, inversión,
propiedad real, arrendamiento u otra empresa, si el interés es sustancial y el efecto sobre ese interés de la
acción a votar es mayor que el efecto sobre una clase de personas a las que pertenece el legislador, como
miembro de una profesión, ocupación, industria o región.49
Desde una perspectiva iberoamericana, el artículo 8.VI y VII del Reglamento de la Cámara de Diputados
de México impone el deber de informar a los representantes parlamentarios de los asuntos en los que
tengan intereses o puedan obtener benecios personales; excusarse de participar en la promoción, gestión,
recomendación y discusión de los mismos; y abstenerse de realizar actos que sean incompatibles con la
función que desempeñan (también el art. 25 de la Ley Orgánica del Congreso Nacional de Chile y el art. 7.h
del Código de Conducta parlamentario chileno).
Dentro del contexto parlamentario europeo se opta, sin embargo, por una solución voluntaria a discreción
del sujeto en situación de conicto de intereses que adoptará «de inmediato todas las medidas necesarias
para resolverlo».50 En esta misma línea sustentada en la autonomía privada parlamentaria y de dudosa
coercibilidad jurídica por su inserción bajo el epígrafe denominado «Principios rectores», se inscribe el
Reglamento del Parlamento de Cataluña.51
A excepción de esta regulación aislada, la cultura parlamentaria española de tolerancia hacia el conicto
de intereses ha propiciado una recomendación en el informe GRECO del Consejo de Europa al Parlamento
español para que refuerce la ética de los diputados, con la adopción de un código de conducta «mediante
46 Carolina del Norte, Regla 29 del Senado.
47 Tennessee, Código de Ética del Senado, artículo 2, sección 2.
48 Utah, Regla Conjunta, 6-1-102 y -201; Estatutos Generales de Carolina del Norte, 138A-37.
49 Estatutos del estado de Alaska, 24.60.030 (a).
50 artículo 3 del Código Conducta del Parlamento Europeo.
51 Artículos 16.3 y 4.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 191
guías para que los diputados tengan claros cuáles son sus conictos de interés y se abstengan de participar
en ciertas votaciones».
La juridicación del conicto de intereses como deber de los parlamentarios se reduce, sin embargo, a un
nivel ínmo de vinculación basado en la voluntariedad de las medidas resolutorias y en la obligación de
noticar o explicitarlo ex ante a modo de función preventiva. La ecacia jurídica del deber de abstención
se supedita, por tanto, a la autonomía privada de los diputados y paralelamente a la libertad negocial de las
cámaras derivada de la posible negociación política. Sin embargo, la interiorización parlamentaria de esta
solución jurídica puede desactivar su efectividad, al margen de cuestionar que los deberes y principios como
la lealtad y el interés público, inherentes a la representación parlamentaria, puedan ser objeto de pactos o
tratos y en última instancia, negociables.
En efecto, la autonomía «privada» parlamentaria en esta materia posibilita que el conicto de interés pueda
generalizarse y colectivizarse mediante acuerdos corporativistas, la pasividad o silencio de los órganos
parlamentarios, sin impedir la inltración de intereses privados en los actos representativos. La propagación
del conicto a la representación orgánica del Parlamento tiende a la esterilidad de la abstención como
mecanismos de contención de los intereses privados de los parlamentarios.
3.2.2 Problemática en la esfera parlamentaria y otras soluciones jurídicas
La problemática jurídica del deber de abstención por conicto de intereses radica en la complejidad de su
delimitación y aplicación práctica. Respecto del primer aspecto, se plantea si la exigencia de inhibición a
los parlamentarios se impone cuando el interés personal impida su independencia de juicio o simplemente
«pueda» inuir en el cumplimiento de sus deberes, lo que propicia la diversicación entre el conicto de
intereses real y potencial, con efectos preventivos en ambos supuestos. Al margen de los deberes de lealtad
intrínsecos al Estatuto del diputado, también puede exhortarse a la abstención por el impacto negativo de
la intervención del diputado en conicto sobre la institución parlamentaria. Ello se ha previsto en algunas
legislaciones considerando que afecta negativamente a la conanza ciudadana sobre la integridad de la
Asamblea general.52
Además de ambos criterios subjetivos y perceptivos, interno y externo, también puede atenderse a un
parámetro objetivo como es el efecto signicativo en la disposición del asunto del interés personal del
diputado sobre la votación, deliberación, acuerdo o decisión nal. De modo que habría de determinarse
a efectos de abstención si el voto en conicto puede o ha podido inuir en el acto parlamentario y en la
aprobación de la legislación, así como también atender al carácter del benecio simultáneo para el diputado y
clase o grupo de personas (Leyes generales de Massachusetts, capítulo 268A, sección 6.ª, interés económico
sustancial).
En relación con la aplicación práctica del deber de abstención, su incumplimiento por miembros del
Parlamento y de órganos parlamentarios no se penaliza en los reglamentos de las cámaras. En modo alguno
se prevén consecuencias jurídicas como la recusación imperativa, revisión de la votación, con la declaración
de inecacia de los actos o acuerdos parlamentarios adoptados por vicio de la voluntad representativa ni
responsabilidad de los representantes. A pesar de sancionarse reglamentariamente conductas más leves que
el conicto de intereses, como la no asistencia o la falta de presentación de la copia de la declaración de
liquidación del impuesto sobre la renta y el patrimonio con la suspensión de derechos económico.
Por esta razón, ante la imprevisión de sanciones o medidas disciplinarias en los reglamentos parlamentarios,
el informe Nolan recomendaba que las reglas de conducta que rigen los intereses de los diputados deberían
incluirse en sus Estatutos poniendo de maniesto esta severa deciencia en los reglamentos parlamentarios
para su aplicación «con rmeza y con justicia».
Respecto de otras soluciones jurídicas, en el régimen parlamentario habría de cuestionarse la validez
del acto o acuerdo parlamentario adoptado en conicto y proclive a intereses personales o privados. La
impugnación por incumplimiento del deber de abstención en el ámbito parlamentario se justicaría por
la obligada aproximación con el régimen privado, pero también en virtud del agravio comparativo de una
52 Estatutos Revisados del Estado de Colorado, 24-18-107 en sus Principios éticos para los miembros de la asamblea general.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 192
mayor severidad en este último pese al impacto superior de aquel en el interés público y en la credibilidad
del sistema democrático. Además de la anulación de los actos «indebidamente inuenciados», la pérdida de
la conanza representativa plantea la aplicación de consecuencias jurídicas normales en el sector privado,
como la rendición de cuentas, la remoción del representante o revocación del mandato. En especial,
los denominados acta interna corporis adoptados en conicto de intereses pueden judicializarse por su
proyección exterior y ser invalidados por los tribunales.
4 Aplicación analógica del régimen legal de altos cargos
4.1 Argumentaciones jurídicas
El perfectible sistema parlamentario de deberes y responsabilidades por conicto de intereses plantea la
aplicación de un régimen jurídico asimilable, como el previsto legalmente para los altos cargos.53 En este
sentido, los principios de buen gobierno en el régimen de altos cargos regulan deberes y prohibiciones
de mínima ética pública, extensibles a los representantes políticos en general por su condición común de
mandatarios.
Por esta causa, el Reglamento del Parlamento de Cataluña (art. 15) dispone que son de aplicación a los
diputados, con carácter general, los principios éticos y las reglas de conducta establecidas para los altos
cargos por la legislación de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También el
artículo 23 del Reglamento del Parlamento de Navarra señala que los parlamentarios forales estarán sujetos
a los mismos principios éticos y de conducta que los miembros del Gobierno de Navarra.
Además de razones de coherencia jurídica en el ámbito de la ética pública, también la frecuente convergencia
de las condiciones de ministro y diputado impide la sujeción a parámetros éticos o de conducta divergentes.
Desde este planteamiento, las medidas aplicables al conicto de intereses de altos cargos, así como las
causas de sanción, disciplina o cese, pueden implementar los límites de la representación parlamentaria.
En particular, la conanza como denominador común de ambas modalidades de representación ciudadana
habría de determinar consecuencias similares en los supuestos de deslealtad o abuso de poder. Por ello, el
desequilibrio entre el régimen de altos cargos y parlamentarios, así como la desigualdad de trato de ambas
modalidades representativas, adolece de justicación objetiva y razonable.
Paradójicamente, sin embargo, en la actualidad existe el riesgo de que altos cargos cesados o sancionados
por causas graves de deslealtad o corrupción permanezcan sin ningún obstáculo legal como parlamentarios,
convirtiendo el Parlamento en refugio de representantes políticos que han traspasado la línea roja. Así se
inere de la posibilidad de que los ministros sancionados o cesados por falta grave o muy grave, inhabilitados
para ejercer cargo público por un periodo prolongado entre tres y diez años, puedan permanecer como
parlamentarios pese a la quiebra de la conanza representativa. Esta tendencia unicadora en principios
y efectos jurídicos se conrma a través de la Ley 19/2015, de 16 de septiembre, de reforma del Estatuto
Regional de la Actividad Política de Murcia.54 La aplicación de un régimen comunicado entre parlamentarios
y altos cargos se consolida en esta Comunidad Autónoma a través de la Ley 19/2015, de 16 de diciembre, de
Reforma de la Ley 5/1994, de 1 de agosto, del Estatuto Regional de la Actividad Política de Murcia. Según
esta regulación (art. 19), los diputados que incumplieren los deberes de lealtad con los intereses generales,
objetividad, ecacia y respeto al principio de igualdad, el régimen de incompatibilidades y el deber de
abstención, podrán ser sancionados en la forma que establece el Reglamento de la Cámara. Además, conrma
las ramicaciones penales del conicto de intereses, pues «si la Comisión del Estatuto del Diputado y de la
53 Entre otras, la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado; Ley 3/2005, de 8 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la
Administración de la Junta de Andalucía. (BOJA nº 74, de 18 de abril); Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de
los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura; Ley de Cantabria 1/2008, de 2 de
julio, reguladora de los Conictos de Intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración de Cantabria.
En el marco comparado, el Conict Code for Members of the House of Commons aborda esta duplicidad representativa admitiendo
que sus disposiciones se aplican a conictos de intereses de todos los miembros de la Cámara de los Comunes al llevar a cabo los
deberes y funciones de su cargo, incluyendo aquellos que son ministros de la Corona.
54 Artículo 1, deberes de lealtad comunes.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 193
Actividad Política apreciase en la conducta del diputado indicios racionales de delito o falta, propondrá al
Pleno que acuerde pasar el tanto de culpa a los tribunales de justicia».
Desde esta última perspectiva punitiva y como prolongación del aforamiento, la apreciación delictiva
de actuaciones de los diputados por los órganos parlamentarios no se traduce en un deber de denuncia
ante los jueces, en contra de lo prevenido en el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Se
limita exclusivamente a una delegación de la referida Comisión en el Pleno para que mediante acuerdo
«democrático» decida a discreción sobre la imputación penal, mediante la abstención de los sujetos
parlamentarios implicados en la respectiva votación. Del mismo modo, la Ley 19/2015, de 16 de diciembre
de Reforma del Estatuto Regional de la Actividad Política de Murcia, prevé instar «del Consejo de Gobierno
que promueva la revisión de los actos y contratos en los que indebidamente hubiere intervenido el diputado
y que exija la responsabilidad penal o la indemnización de daños y perjuicios a que hubiere lugar, de acuerdo
con la legislación correspondiente» (art. 19).
Resulta, pues, relevante la externalización del conicto de intereses mediante la intervención del Consejo de
Gobierno y la novedosa intervención del Ejecutivo sobre un representante legislativo, si bien con el riesgo de
interferencia entre ambos poderes o de que la anidad política puede frustrar la exigencia de responsabilidad
penal y de indemnización. Aunque con carácter novedoso introduce una reexión jurídica sobre los daños y
perjuicios derivados de la intervención de los diputados en conicto, aunque a expensas de conguración legal.
Por tanto, en la representación de la ciudadanía pueden conuir las condiciones de parlamentario y ministro,
justicando por esta razón una proximidad entre ambos estatus. La naturaleza de los altos cargos y de
los diputados como mandatarios puede fundamentar un régimen común de conicto de intereses. Así se
desprende del Código de buenas prácticas para los altos cargos de la Generalitat de Cataluña, aprobado por
Acuerdo de Gobierno el 19 de noviembre de 2013, al admitir que «en cualquier democracia representativa,
la responsabilidad de ejercer un cargo político institucional deriva, directamente o indirecta, de la voluntad
de la ciudadanía».
En efecto, la tipicación del conicto de intereses en el ejercicio de las funciones de los altos cargos puede
operar como referente jurídico para su extrapolación a las anomalías en el ejercicio del poder parlamentario.55
En primera instancia, la delimitación del conicto de intereses de altos cargos resulta plenamente exportable
a los representantes parlamentarios, como aquel supuesto que «pueda afectar a sus intereses personales, de
naturaleza económica o profesional, por suponer un benecio o un perjuicio a los mismos».56 Paralelamente,
los extensos contornos jurídicos de los intereses personales previstos para los altos cargos deberían aplicarse
a los diputados, eliminado su posible inltración en las tramitaciones parlamentarias («de los intereses
propios, familiares, los de su cónyuge o persona con quien conviva en análoga relación de afectividad y
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo grado de anidad; los de las personas con
quien tenga una cuestión litigiosa pendiente; los de las personas con quien tengan amistad íntima o enemistad
maniesta...»).
A través del régimen legal de los altos cargos se visibilizan las lagunas del conicto de intereses de los
parlamentarios: prevalerse de la posición de diputado para obtener ventajas personales o materiales, «la
posible aceptación de regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, los favores o servicios
en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones», o «el uso impropio de los
bienes y servicios que el Parlamento pone a su disposición para el ejercicio de sus funciones».
Entre los efectos susceptibles de importación desde el régimen de altos cargos hasta el marco parlamentario
destacan el deber de abstención «en los asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar a su
objetividad» aplicable a altos cargos (art. 12 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del
alto cargo de la Administración General del Estado), cuya infracción determina la destitución o privación de la
condición de alto cargo, la pérdida de derechos económicos como la compensación por cese, la inhabilitación
55 En relación con el control interno del Parlamento, el informe Nolan dispone que la Cámara debería nombrar como comisario
parlamentario de las normas «a una persona de buena reputación independiente que asuma la responsabilidad de mantener el Registro
de los Intereses de los Diputados».
56 Artículo 11 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 194
temporal (en el cargo y por sufragio pasivo, también prevista para las autoridades en delitos de corrupción)
y la posibilidad de otra acciones de responsabilidad ordenándose la intervención de la Abogacía del Estado
y al Fiscal General del Estado (art. 26).
La inuencia indebida en la representación parlamentaria mediante la presión de partidos políticos también
habría de aproximarse al régimen previsto para los altos cargos. Sin parangón en el derecho parlamentario
se regula, en particular, la posibilidad de que el desempeño de cargos en partidos políticos menoscabe o
comprometa el ejercicio de las funciones de los altos cargos, como garantía de su independencia. Aunque
la desatención a los grupos de presión o lobbies constituye una laguna deliberada común a altos cargos y
parlamentarios, salvo excepciones mencionadas anteriormente (Reglamento Parlamento de Cataluña).
4.2 Supuestos especiales: enriquecimiento injusticado y puertas giratorias
Entre las diferencias acusadas del régimen aplicable a diputados y altos cargos destacan especialmente los
conictos de intereses que se maniestan con posterioridad a la extinción de las funciones representativas,
cuyas principales consecuencias son el enriquecimiento injusticado y las denominadas puertas giratorias
(art. 23 b).
En primer lugar, para la existencia de indicios de enriquecimiento injusticado en el marco parlamentario
debe tenerse en consideración los ingresos percibidos a lo largo de su mandato y la evolución de su situación
patrimonial. Resultaría adecuada la aplicación de los principios de ética y buenas prácticas parlamentarias
elaborados por la Comisión de Medidas legales y sociales contra la corrupción, de Transparencia Internacional,
relativos a la comparación de las declaraciones en el nombramiento y en el cese: «En caso de diferencia
sustancial no justicada al realizar dicha comprobación, el propio Presidente de la Cámara debería dar cuenta
al Ministerio Fiscal para iniciar la correspondiente investigación». El enriquecimiento injusticado de los
diputados no puede reducirse a una cuestión intraparlamentaria por la relevancia pública del conicto de
intereses y su transcendencia incluso penal. Desde esta última perspectiva, debería aplicarse, como en delitos
de corrupción o tráco de inuencias de cargos y autoridades (art. 127 bis del Código Penal), la gura del
decomiso a los benecios económicos ilícitos de los parlamentarios.
También las denominadas puertas giratorias constituyen un denominador común de los altos cargos y
los parlamentarios, por la inuencia indebida de los intereses de terceros durante el cumplimiento de su
mandato y con manifestación posterior a su extinción.57 La prohibición de «puerta giratoria» a los altos
cargos durante los dos años siguientes al cese habría de ser objeto de traslación a los diputados, de modo
que se imposibilitaran las actividades privadas directamente relacionadas con tramitaciones o votaciones
parlamentarias en las que hayan intervenido como representantes (art. 7 de la Ley 19/2015 de Actividad
Política de Murcia). El informe Nolan recomendaba que, durante dos años después de dejar sus puestos,
deben pedir la autorización de un comité consultivo independiente antes de incorporarse a una empresa
privada. En la actualidad, el artículo 15 del citado texto dispone que los altos cargos, durante los dos años
siguientes a la fecha de su cese, no podrán prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado
afectadas por decisiones en las que hayan participado. Con estas previsiones se disipa el riesgo de conictos
de intereses que únicamente pueden detectarse a posteriori y no se visibilizan en el momento de adopción de
actos parlamentarios o tramitación y aprobación de leyes.58
En especial, los diputados sin otro modus vivendi que su carrera parlamentaria, integran un colectivo
especialmente vulnerable al conicto de intereses tras la terminación de su mandato, ante la presión de su
vuelta a la normalidad y la imperiosa necesidad de mantener su estatus o asegurarse una actividad profesional.
Pero la exención de deberes de lealtad a los parlamentarios con efectos diferidos tras la nalización de su
mandato representativo y la ausencia de controles institucionales o públicos a posteriori impiden detectar
los conictos de intereses como germen de las puertas giratorias. Se exigiría, para ello, la investigación de
57 La Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del Estatuto de los Cargos Públicos del Gobierno y la Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura regula un régimen de conictos de intereses para los cargos públicos.
58 En esta línea, la Ley 19/2015, de 16 de diciembre, de Reforma de la Ley 5/1994, de 1 de agosto, del Estatuto Regional de la
Actividad Política de Murcia recoge que «Los diputados regionales, durante su mandato representativo, y durante un periodo de dos
años posterior al cese de su mandato, deberán abstenerse de ejercer la actividad de contratista de obras, servicios, asistencia».
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 195
las áreas o actuaciones en que aquellos han participado, y las actividades privadas o empresas a las que se
incorporan, determinando un nexo causal entre ambas.
Por esta razón, las inuencias indebidas en el mandato representativo únicamente pueden conocerse
mediante un control de las actuaciones individuales de cada parlamentario a lo largo de la legislatura. En
concreto, sería conveniente una supervisión permanente para detectar abusos del poder, conictos de interés,
enriquecimientos indebidos o puertas giratorias, a través un sistema público de monitorización de la actividad
de cada diputado (sus iniciativas, intervenciones, propuestas, etc.).59
Paralelamente, cabría plantear una responsabilidad institucional del Parlamento por culpa in vigilando
derivada de un deciente control para prevenir o sancionar la intervención de los diputados en situación
de conicto de intereses; o por la subestimación de la inuencia indebida de los intereses personales (sean
declarados, ocultados o bien falseados) sin una mínima comprobación de los órganos parlamentarios
competentes o mediante habilitación de controles externos. Así, el informe Nolan reveló a propósito de
esta posibilidad «que la Cámara no reconoció los riesgos de un conicto de intereses como ese, en posible
detrimento de la legislación nal».
En denitiva, las malformaciones de la voluntad representativa por patologías en el ejercicio del mandato
pueden afectar negativamente o cuestionar la legitimidad de la actividad parlamentaria y, en última instancia,
también del poder legislativo.
5 Conclusiones
El desarrollo de un régimen jurídico del conicto de intereses en el Parlamento exige reformas de los
reglamentos parlamentarios y la regulación de garantías para su prevención y resolución.
La relación representativa debe blindarse jurídicamente frente a extralimitaciones del poder y vicios de la
voluntad representativa por inuencia indebida de intereses, sin reconducción en exclusiva al ámbito de la
ética pública ni del voluntarismo intraparlamentario. La autonomía parlamentaria no puede fundamentar
la pasividad de los parlamentos ante conictos de intereses, abusos del poder representativo, tráco de
inuencias o corrupción de sus miembros.
El conicto de intereses puede proyectarse al comienzo de la relación representativa (declaración de intereses,
incompatibilidades), durante (incompatibilidad sobrevenida) y tras la extinción del mandato representativo
(puertas giratorias). También el conicto de intereses se extiende a los miembros individuales del Parlamento,
a los grupos parlamentarios de modo colectivo y corporativistas y a los órganos (Mesa, comisiones…).
La necesaria implicación de los diputados, de los grupos parlamentarios, de los órganos del Parlamento y de
los partidos políticos en la detección y control de la inuencia indebida de intereses privados ajenos al bien
común, contribuye a la prevención y sanción del conicto de interés. Ante una posible culpa in vigilando
del Parlamento, esta institución debería garantizar respuestas jurídicas ecaces al conicto de intereses,
impulsando la scalización de las declaraciones de intereses y patrimonio y una posición rigurosa sobre
incompatibilidades de los diputados. En especial, la tipicación penal de conictos de intereses graves y
extremos deben estimular su reglamentación parlamentaria para evitar incoherencias jurídicas.
La respuesta al conicto de intereses se debate entre mecanismos de self restraint (autocomposición)
intraparlamentarios o externalizados (heterocompositivos), planteándose objeciones a los primeros por el
riesgo de propagación del conicto a los órganos parlamentarios implicados en su supervisión o autorización.
La externalización del conicto de intereses representa una superior garantía mediante comités independientes
o su judicialización respaldada por la proyección exterior de los acta interna corporis.
59 En esta línea, los principios de ética y buenas prácticas parlamentarias elaborados por la Comisión de Medidas legales y
sociales contra la corrupción, de Transparencia Internacional, reclama desarrollar «un sistema permanente de rendición de cuentas
informativa ante los ciudadanos, haciendo públicas las agendas, generando un sistema que permita seguir la huella legislativa de
las diferentes proposiciones y proyectos de ley, permitiendo la interacción entre representados y representantes a través de las
nuevas tecnologías. Se deberá establecer un sistema público de monitoreo de la actividad de cada parlamentario, sus iniciativas,
intervenciones, propuestas».
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 196
Se fundamentan objeciones a las respuestas jurídicas actuales como la declaración de patrimonio o
las incompatibilidades de los parlamentarios y el control incipiente de los lobbies. Este estudio plantea,
además, la traslación de soluciones jurídicas procedentes del derecho comparado, como los códigos de
conducta parlamentaria y deberes de lealtad de los parlamentarios, al margen de los recursos previstos por el
ordenamiento privado al conicto de intereses basados en el deber de abstención, revocación del mandato y
anulación de los actos con inuencia indebida. Para nalizar con la aplicación analógica del régimen jurídico
de altos cargos al conicto de intereses de los parlamentarios, con el n de eludir incoherencias en el ámbito
de la ética pública.
En denitiva, se concluye con la tesis de que la regulación del conicto de intereses constituye una asignatura
aún pendiente, necesaria para reforzar la conanza ciudadana y la reputación institucional de los parlamentos.
Bibliografía
álVaRez Vélez, M.ª Isabel; de montalVo, Federico. «Los lobbies en el marco de la Unión Europea. Una
reexión a propósito de su regulación en España». Teoría y Realidad Constitucional [Madrid: UNED], núm.
33 (2014), pp. 353-376.
aRagón ReyeS, Manuel. «Parlamentarismo y antiparlamentarismo en el primer tercio del siglo XX: la
proyección actual de aquella polémica». Revista de Estudios Políticos, núm. 93 (julio-septiembre 1996), pp.
57-66.
—«Democracia y Parlamento», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 37 (2008), pp. 129-155.
aRanda álVaRez, Elviro. «Una reexión sobre transparencia y buen gobierno». Cuadernos Manuel Giménez
Abad, núm. 5 (2013), pp. 1-16.
buStoS gibeRt, Rafael. «Corrupción de los gobernantes, responsabilidad política y control». Teoría y
Realidad Constitucional [Madrid: UNED], núm. 19 (2007), pp. 135-161.
caamaño, Francisco. «Mandato parlamentario y derechos fundamentales (Notas para una teoría de la
representación constitucionalmente adecuada». Revista Española de Derecho Constitucional [Madrid:
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales], núm. 36 (1992), pp. 123-149.
chaVaRRía cedillo, Silvia. «Conicto de intereses y corrupción política en el Poder Legislativo». Pluralidad
y Consenso [México: Senado de la República], núm. 15 (2011), pp. 56-61.
FeRnández Segado, Francisco. «Partidos políticos: representación parlamentaria e interdicción del mandato
imperativo». Revista Pensamiento Constitucional [Lima: Ponticia Universidad Católica del Perú], vol. 2,
núm. 2 (1995), pp. 29-57.
FigueRuelo bueRRieza, Ángela. «El control de constitucionalidad de los actos parlamentarios». Biblioteca
Jurídica Virtual [México: UNAM], núm. 1 (2003), pp. 193-236.
gaRcía-eScuRedo máRquez, Piedad. «Regeneración del Parlamento, Transparencia y Participación
ciudadana». Teoría y Realidad Constitucional [Madrid: UNED], núm. 36 (2015), pp. 171-216.
— «El derecho parlamentario en la actualidad». Quid Iuris [Chihuahua: Tribunal Electoral Estatal del Estado
de Chihuahua], núm. 20 (2013), pp. 83-102.
maRtínez Vázquez, Francisco. «El control parlamentario de los conictos de intereses». Asamblea: Revista
Parlamentaria de la Asamblea de Madrid [Madrid: Asamblea de Madrid], núm. 20 (2009), pp. 85-118.
oñate Rubalcaba, Pablo. «Parlamento y ciudadanía en España ¿25 años de desencuentros?». Corts: Anuario
de Derecho Parlamentario, núm. 13(2002), pp. 75-101.
Catalina Ruiz-Rico Ruiz
El conicto de intereses en el Parlamento
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 56, 2018 197
PoRteRo molina, José Antonio. «Sobre la representación política». Revista del Centro Estudios
Constitucionales [Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales], núm. 10 (septiembre-diciembre
1991), pp. 89-119.
PRieto RomeRo, Cayetano. «Medidas de transparencia y ética pública: los códigos éticos de conducta o de
buen gobierno». Anuario del Gobierno Local, núm. 1 (2011).
ReVeco uRzúa, Ricardo. «Una aproximación al conicto de interés en el Código Civil chileno». Iuris Dictio
[Quito: Universidad de San Francisco], vol. 7, núm. 10 (2007), pp. 21-52.
Ridao maRtín, Joan. «Las recientes medidas para la transparencia y la probidad del sistema político y
administrativo español. Alcance y valoración». Estudios de Deusto «Bilbao: Facultad de Derecho de Deusto],
vol. 2, núm. 1 (2014), pp. 66-77.
— Los grupos de presión. Análisis de la regulación del lobby en la Unión Europea y España. Valencia:
Tirant lo Blanch, 2017.
Santaolalla lóPez, Fernando. «Partido político, grupo parlamentario y diputado». En: González Encinar,
José Juan (coord.). Derecho de partidos. Madrid: Espasa Calpe, 1992, pp. 93-118.
Sanz PéRez, Ángel Luis. El poder del Parlamento: Congreso y políticas públicas en España. Madrid: Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008.
SaRmiento méndez, Xosé Antón. «La información y transparencia en los parlamentos españoles». Corts:
Anuario de Derecho Parlamentario [Valencia: Cortes Valencianas], núm. 28 (2015), pp. 105-132.
SolíS FallaS, Álex. «La ética en el seno del Parlamento: Transparencia y rendición de cuentas». Revista de
Ciencias Jurídicas [San José: Universidad de Costa Rica], núm. 134 (mayo-agosto 2014), pp. 137-176.
Solozábal echaVaRRía, Juan José. «Representación y partidos». Anuario de la Facultad de Derecho de la
Universidad Autónoma de Madrid [Madrid: Universidad Autónoma de Madrid], núm. 8 (2004), pp. 181-194.
