La configuración del sistema tributario municipal
| Autor | Irene Belmonte Martín |
| Páginas | 133-150 |
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El Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz (2002a: 483) establece que un buen sistema tributario ha de contener cinco propiedades:
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Eficiencia económica: el sistema tributario no debe ser distorsionador ni interferir en la asignación eficiente de los recursos y, si fuera posible, ha de utilizarse para garantizar la eficiencia económica. Esto significa recaudar los impuestos esenciales que respondan a un nivel adecuado de ingresos públicos pero sin desalentar la actividad económica.
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Sencillez administrativa: bajos los costes de Administración y de cumplimiento del sistema, tanto para la agencia tributaria responsable de la gestión como para la ciudadanía.
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Flexibilidad: debe ser capaz de responder fácilmente (en algunos casos automáticamente) a los cambios de las circunstancias económicas.
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Responsabilidad política: ha de ser transparente e incorporar la rendición de cuentas (accountability). Transparencia en la medida que debe estar diseñado de tal forma que cada individuo pueda averiguar lo que está pagando y saber en qué medida el sistema refleja sus preferencias; y por otra parte, rendición de cuentas porque la ciudadanía ha de conocer el proceso de elaboración del diseño de ingresos y gastos públicos. Así, las personas han de poder valorar si el Gobierno está gastando demasiado o, por el contrario, demasiado poco.
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Justicia: entendida como proporcionalidad. Tratando de esta manera de igual forma a las personas que se encuentran en circunstancias parejas (equidad horizontal) y obligando a pagar más impuestos a las que pueden soportar mejor la carga tributaria (equidad vertical). Complementariamente, la justicia y equidad han de hacer patentes los mecanismos para evitar y minimizar, al menos, el fraude y la evasión fiscal.
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El actual sistema de financiación local se encuentra definido en estos momentos en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, aunque las leyes de presupuestos generales del Estado de cada ejercicio, como así ha ocurrido, pueden modificar puntualmente algunos de sus elementos.
Los recursos de las Haciendas locales se pueden clasificar de la siguiente forma atendiendo a la LRHL (título):
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Los ingresos de Derecho Privado. Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado (arts. 3 a 5 LRHL) que engloban los rendimientos y productos de su patrimonio, los bienes de su propiedad, los derechos reales o personales valorados económicamente.
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Los ingresos de Derecho Público:
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De origen tributario:
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Tasas y contribuciones especiales (arts. 20 a 37 LRHL).
- Obligatorios: de bienes inmuebles (IBI), de actividades económicas (IAE) y de vehículos de tracción mecánica (IVTM).
- Potestativos58: de Incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU) y el de construcciones, instalaciones y obras (ICIO).
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De origen no tributario:
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Precios públicos (arts. 41 a 47 LRHL).
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Operaciones de crédito (arts. 48 a 55 LRHL).
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Multas y sanciones en el ámbito de sus competencias (art. 2.1 LRHL).
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Participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas (art. 39 LRHL).
En resumen, los recursos de las Haciendas locales provienen de los ingresos que generan sus propios tributos, las transferencias que reciben del Estado y de
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las comunidades autónomas, así como aquellos ingresos que no tienen un contenido tributario propiamente dicho. Esta descripción se resume en la Tabla 5.1.
Tabla 5.1. Los principales ingresos de los municipios.
Fuente: Elaboración propia a partir del RDL 2/2004 que regula la LRHL (TRLHL).
Los ingresos de origen tributario pueden ser: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales59. La Ley 58/2003, General Tributaria, define los impuestos como los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente (art. 2.c).
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Los cinco impuestos locales son: el impuesto de bienes inmuebles (IBI), el impuesto de actividades económicas (IAE), el impuesto de vehículos de tracción mecánica (IVTM), el impuesto de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU, lo que se conoce como plusvalía), y el impuesto de construcciones, instalaciones y obras (ICIO).
El impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) es un tributo directo de carácter real, de gestión compartida con la Administración del Estado (en concreto con la Dirección General del Catastro que depende del Ministerio de Economía y Hacienda) y cuyo hecho imponible está constituido por la propiedad de bienes inmuebles -urbanos, rústicos o de características especiales- o la titularidad de derechos sobre los mismos (arts. 60 a 78 LRHL). Este impuesto es de vital importancia para el cumplimiento de los principios constitucionales de autonomía y suficiencia financiera de los municipios, al ser el que genera la máxima recaudación. Por lo que se refiere al primero de dichos principios, autonomía, contempla algunos mecanismos que hacen posible la modulación de los recursos financieros: así, la LRHL permite incrementar los tipos de gravamen generales, atendiendo a la población de derecho del ayuntamiento, la capitalidad provincial o de la comunidad autónoma, la prestación del servicio de transporte público de superficie, la prestación de más servicios de los que obliga la LBRL, y la circunstancia de tener un término municipal constituido en su gran mayoría por terrenos de naturaleza rústica. En cuanto al principio de suficiencia, constituye el primer recurso tributario de la Hacienda local, con lo que sería necesario potenciar la regulación para gestionarlo (IEF, 2002: 49-50). También Carpizo (2012) propone introducir su progresividad estableciendo un tipo de gravamen gradual al uso, asociado a la vivienda habitual, las circunstancia familiares y las viviendas desocupadas.
El impuesto de actividades económicas (IAE) es un tributo directo de carácter real, de gestión compartida con la Administración del Estado (con la Agencia Estatal de Administración Tributaria) que grava el ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales y artísticas (arts. 79 a 92 LRHL). Asimismo, desde la perspectiva de la Hacienda local, también el IAE ha cumplido y cumple un importante papel en los principios constitucionales de autonomía y suficiencia financiera (IEF, 2000: 265).
El impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM) es un tributo directo cuyo hecho imponible consiste en la titularidad de vehículos de tracción mecánica aptos para circular por la vía pública (arts. 92 a 100 LRHL). Los ayuntamientos gestionan este impuesto junto con las direcciones provinciales de tráfico. A la luz de la importancia recaudatoria de este impuesto para las entidades locales, deben de valorarse los costes de recaudación de este tributo. También resulta conveniente reflexionar sobre el nivel de fraude existente y, consecuentemente, sobre las posibles vías de mejorar o facilitar las actuaciones de control sobre el mismo (IEF, 2002: 84).
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El impuesto de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU) es un tributo real y directo que grava el incremento de valor de los terrenos urbanos a consecuencia de la transmisión de su propiedad, o de la constitución o transmisión de un derecho real de goce, limitativo de dominio, sobre dichos terrenos (arts. 104 a 111 LRHL).
El impuesto de construcciones, instalaciones y obras (ICIO) es un tributo indirecto cuyo hecho imponible consiste en la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra, siempre que exija licencia de obras o urbanística, y sea competente para su concesión el ayuntamiento de la imposición (arts. 100 a 104 LRHL). En cualquier caso, la Comisión para la Reforma Financiera de las Haciendas Locales recomienda reflexionar sobre el nivel de fraude de este impuesto y las alternativas para facilitar su gestión (IEF, 2002: 89).
Las tasas son las contribuciones económicas, que realizan los usuarios de un servicio público (artículo 2.a de la Ley 58/2003, Ley General Tributaria, LGT). Estos ingresos tributarios, que no son impuestos, se establecen unilate-ralmente por las Administraciones públicas, pero solo se hacen exigibles en el caso que el ciudadano decida utilizar el servicio público correspondiente, con objeto de recuperar total o parcialmente el coste financiero de ese servicio. El articulado de la LRHL especifica qué servicios no podrán nunca ser grabados como una tasa.
Las contribuciones especiales las conforman aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por su contribuyente de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos (art. 2.b LGT). En la actualidad, su exigencia por el ayuntamiento es voluntaria, y precisa de un acuerdo de imposición y la correspondiente ordenanza fiscal.
Los recursos que provienen de las transferencias engloban tanto la cesión de la recaudación de los impuestos del Estado, la participación en los tributos estatales (como el IRPF o el IVA) y la participación de los tributos propios de las comunidades autónomas en la forma y cuantía que determinen las leyes de sus propios parlamentos.
La Participación en los Ingresos del Estado (PIE) y de las Comunidades Autónomas (PICA) se justifica tanto para asegurar la autonomía financiera de las Haciendas locales (equilibrio vertical) como para compensar las...
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