La provincia en la configuración y ordenación territorial de las comunidades autónomas
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 201-236 |
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La diversidad es la palabra que de forma más precisa define la organización autonómica española. La existencia de diecisiete comunidades autónomas responde con mayor o menor justificación, según los casos, a una variedad arraigada en la historia, la lengua, la economía y la rivalidad potenciada por la vecindad. Desde una óptica puramente geográfica, el mapa español se compone por dos comunidades insulares, ocho comunidades autónomas marítimas y siete comunidades autónomas interiores. Si se atiende al número de provincias que las integran, la variedad oscila entre las nueve de Castilla y León, las ocho de Andalucía, las cinco de Castilla-La Mancha, las cuatro de Cataluña y de Galicia, tres comunidades autónomas con tres provincias, en las que se incluyen Aragón, Comunidad Valenciana y País Vasco, y dos comunidades compuestas por sólo dos provincias -Extremadura y Canarias-. Las siete restantes son uniprovinciales. Estas diferencias geográficas y numéricas con respecto al número de provincias se extienden también a otras características predi-cables de las mismas tales como la población y el nivel de renta.
Ante este panorama, la reforma territorial del Estado constituyó una de las tareas más difíciles del nuevo Estado democrático. Durante sus primeros años de andadura, una batería de leyes contribuyó decisivamente a sentar las bases sobre las que construir el nuevo Estado autonómico. Entre ellas se encuentran leyes tan importantes como la Ley orgánica del Tribunal Constitucional (1979), entre cuyas funciones se incluye la de solventar los conflictos de competencias, la Ley orgánica sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum autonómicos (1980), para poder iniciar el procedimiento constitucionalmente previsto y la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (1980), para asegurar los recursos de las nacientes comunidades autónomas.
Las diferencias entre las nacionalidades y regiones marcaron igualmente los diversos procedimientos de acceso a la autonomía: País Vasco, Cataluña y Galicia lo hicieron acogiéndose a la disposición transitoria segunda de la CE y según el
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procedimiento previsto en el artículo 151.2 de la CE; Andalucía fue la única comunidad autónoma que lo hizo por la vía del artículo 151.1 de la CE, mediante un proceso no exento de dificultades; Navarra lo hizo acogiéndose a la disposición adicional primera y la disposición transitoria cuarta ; Canarias y Valencia en virtud del artículo 146 de la CE y de la disposición transitoria primera consiguieron equiparar su estatus competencial al de las comunidades autónomas mencionadas; las diez comunidades restantes tuvieron que conformarse con el procedimiento previsto en el artículo 143 de la CE. Al igual que en Canarias, Valencia y Navarra, los estatutos de autonomía de estas comunidades autónomas no tuvieron que ser sometidos a referéndum, pero sí aprobados como el resto mediante leyes orgánicas. Dentro de este grupo se encuentran Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia.4434
Por exigencia del principio de descentralización, las diferentes administraciones territoriales que integran el Estado tienen que articularse de forma que puedan funcionar autónomamente en sus propios ámbitos. Esta exigencia encuentra su fundamento constitucional en el principio de autonomía, en el valor superior del pluralismo político y en el carácter democrático del Estado. Por esta razón, el título VIII de la Constitución organiza territorialmente el Estado "en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan, gozando todas ellas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses" (artículo 137 de la CE).
Sin embargo, antes de su plasmación definitiva en el texto fundamental, la afirmación contenida en el artículo 137 de la CE fue objeto de un arduo debate entre las diferentes fuerzas políticas del momento. La razón es que no existía un consenso sobre la forma en la que podían hacerse compatibles la democracia y autonomía como principios dinamizadores de la nueva organización territorial del Estado.435 En este contexto político se explica que los preceptos constitucionales relativos a la configuración constitucional de la estructura territorial del Estado autonómico buscaran una solución de carácter general con el objeto de dar cabida a las diferentes posturas. De este modo, la solución aportada pasaba por crear un Estado de las autonomías en el cual el acceso de las nacionalidades y regiones al mismo se hiciese desde la igualdad, la democracia y el autogobierno defendidos por el PSOE, pero al ritmo cauteloso y ponderado que imponía la UCD.436 El resultado final fue lo que el diputado Hernández Gil denominó como una "Constitución políticamente tradicional y socialmente progresista".437
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Desde esta concepción, no es difícil imaginar que el punto fuerte de la nueva organización del Estado lo constituyeran las nacionalidades y regiones. Las razones eran obvias. El Estado autonómico se identificaba con el ideal de Estado democrático y descentralizado, mientras que las provincias eran consideradas unas instituciones heredadas del pasado y vinculadas al centralismo del siglo xix. Estas premisas explican el porqué la Administración local, y en particular la provincia, como plataforma para la instauración del Estado de las autonomías, no fueron objeto de un cambio sustancial tras el paso de un régimen fuertemente centralizado a una organización democrática y autonómica.438 Este proceso tiene un claro reflejo en la Constitución, en la que resulta evidente el parco tratamiento que se hace de las entidades locales frente a la minuciosidad y el detalle que ofrece la regulación constitucional de las comunidades autónomas.439
Aun así, no puede negarse que el modelo territorial establecido en la Constitución española es un modelo abierto, puesto que, aunque el artículo 137 de la CE se limita a reconocer las entidades locales desde una perspectiva estática, sin embargo, no pone trabas a las relaciones que puedan establecerse entre ellos. De este modo, para una interpretación adecuada del artículo 137, hay que partir necesariamente del modo en el que el constituyente decide sobre la integración y proyección territorial del Estado. A este respecto, el artículo 137 se refiere a unas colectividades territoriales integradas dentro de la organización estatal a través de instituciones propias y, en consecuencia, representativas de su territorio. Los municipios y las provincias no van a ver limitada su actividad a labores meramente administrativas como antaño, sino que van a asumir, sobre todo, una dimensión representativa en su territorio. Lo que se trata es de incorporar dentro de la organización territorial del Estado las diferentes colectividades territoriales, uniendo a su dimensión administrativa otra más importante, la representativa.
A partir de la Constitución española de 1978, las entidades locales se configuran como entes necesarios de la organización territorial del Estado, lo que, implícitamente, conlleva un cambio en la concepción del mismo que se presenta como un ente compuesto por una pluralidad de entes territoriales.440 Se rompe así con la concepción de las entidades locales como meros agentes del Gobierno, abandonando la tradicional concepción centralista de la función de representación de la colectividad a través de un órgano único personalizado en el Estado
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que había estado vigente desde 1812.441 La idea de Estado-organización se muestra insuficiente, ya no resultan válidos los mecanismos de articulación entre la sociedad y el Estado a través de una única instancia de representación plasmada en el Parlamento nacional. Las demandas de un nuevo diseño en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil para combatir la excesiva estatalización de la vida pública requiere como primer paso un cambio en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. La creación de los parlamentos regionales a lo largo y ancho de la geografía española442 contribuirá poderosamente a impulsar este cambio.
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