La configuración constitucional del modelo de recursos provinciales
| Autor | Carlos Carbajo Nogal |
| Páginas | 139-174 |
CAPÍTULO III. LA CONFIGURACIÓN
CONSTITUCIONAL DEL MODELO DE
RECURSOS PROVINCIALES
1. CONSIDERACIONES PREVIAS
Con la entrada en vigor de la Constitución de 1978408(en lo sucesivo, CE) y
la consolidación del llamado “Estado de las Autonomías” , el modelo de división
provincial vigente en nuestro país desde 1833 instado por Javier de Burgos no
ha sido objeto de cambios en la medida en que los límites provinciales no han
experimentado variación, y la Provincia sigue siendo una circunscripción elec-
toral. No obstante, veremos de inmediato que en los casos de las Comunidades
autónomas uniprovinciales s ha optado por un modelo distinto en el que se ha
modificado todo su sistema de gobierno, incluida la organización, extinguiendo
las respectivas Diputaciones provinciales o forales, en el caso de Navarra, que se
ven sustituidas por el órgano de gobierno correspondiente al que se confieren
las características plenas de la Administración autonómica, superando con ello
el nivel de la Administración local propio de las Provincias.
2. LA PROVINCIA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978
En el modelo actual que configura la Constitución de 1978 el Estado es
el titular de la soberanía mientras que las Comunidades autónomas se carac-
terizan por su autonomía política409; por su parte, Provincias y Municipios
están dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito410.
408 BOE núm. 311.1, de 29 de diciembre de 1978.
su Fundamento Jurídico segundo a) señala que las Comunidades Autónomas “son iguales en
cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los principios de su representación en
el Senado; en cuanto a su legitimación ante el Tribunal Constitucional o en cuanto que las diferencias
entre los distintos Estatutos no podrán implicar privilegios económicos o sociales; en cambio, pueden ser
desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta
del contenido autonómico de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. El régimen
autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico-público
de las Entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el
conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno” .
Carlos Carbajo Nogal
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El Tribunal Constitucional precisa que las Comunidades autónomas
"gozan de una autonomía cualitativa superior a la administrativa que corresponde
a los Entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la
configuran como autonomía de naturaleza política"411; no obstante, esta posición
ha sido ampliamente matizada con posterioridad, reconociéndose tanto
el carácter político de los Entes locales como el de su autonomía que se
reconoce en el art. 140 de la Constitución412 y que ha sido refrendada por
la doctrina413.
Los Entes locales414, en cuanto partes de un todo estatal, tienen garanti-
reses” que se ejercerá en el marco del ordenamiento jurídico sin que, según
el Tribunal Constitucional415 resulte acorde con el principio de autonomía
“la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales
en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Adminis-
tración del Estado u otras entidades territorialesAñade el mismo órgano que la
autonomía local “goza de una garantía institucional con un contenido mínimo
412 De hecho, el artículo 140 de la Constitución arma: “La Constitución garantiza la auto-
nomía de los Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración
corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales. Los concejales
serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto,
en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley
regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”.
413 Cfr. EMBID IRUJO, A.: “Autonomía municipal y Constitución: aproximación ¡al
concepto y signicado de la declaración constitucional de autonomía municipal” Revista
española de Derecho administrativo, Civitas, Núm. 30, 1981, págs. 437 a 470.
414 A tenor del artículo. 3.1 de Ley 7/1985, Reguladora de las de Bases del Régimen Local
(BOE núm. 80, de 3 de abril de 1985 que entra en vigor el 23 de abril ese año) existe en
España una variada tipología de Entidades locales. Los de derecho necesario son:
a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales:
a. Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por
las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de la LBRL.
b. Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las
Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos
de Autonomía.
c. Las Áreas Metropolitanas.
d. Las Mancomunidades de Municipios.
415 Ahora en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de febrero de 1981. STC
4/1981. Fundamento Jurídico Tercero.
Los recursos de las Diputaciones provinciales
141
que el legislador debe respetar” 416, lo que supone que no pueda ser suprimida
por las leyes, y que toda Ley que por su contenido material la suprima o la
prive de su contenido esencial resulte inconstitucional.
Señala FERNÁNDEZ MONTALVO417que esta garantía institucional de
la autonomía local418 se integra por tres elementos: uno subjetivo, referido
a las Entidades locales constitucionalmente previstas; otro objetivo, cons-
tituido por el denominado “contenido esencial” , que supone un límite a la
configuración legal de la autonomía, y por la exigencia de que la gestión de
los asuntos que constituyen dicho contenido se lleve a cabo bajo “la propia
responsabilidad” del Ente local; y, por último, una exigencia garantizadora
de la posición subjetiva de los Entes locales frente a eventuales ataques a su
autonomía419.
En otras palabras, resulta incuestionable el reconocimiento del dere-
cho a la autonomía a los Entes locales420 concebido como “el derecho de la
Fundamento Jurídico Noveno y en la misma línea 1 las anteriores las STCC 4/1981, de 29
de abril, 24/1981, de 14 de julio, y 32/1981, de 28 de julio.
417 Cfr. FERNÁNDEZ MONTALVO, R.: “La doctrina del Tribunal Constitucional y la
jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la Provincia” , Fundación Democracia y Gobierno
Local, QDL 25, febrero de 2011, I, pág. 142.
418 Concepción de L. PAREJO que es el que acoge el Tribunal Constitucional en sus
Sentencias antes mencionadas (Cfr. PAREJO, L.: Garantía institucional y autonomías locales,
Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1981).
419 El Tribunal Constitucional se ha hecho eco constante de dicha doctrina como técnica
de “preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social en cada tiempo y lugar” . Y “dicha garantía es desconocida cuando la institución es
limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como insti-
texto que “la concepción social dominante aparece como criterio delimitador del contenido nuclear de
la autonomía local” . Cfr. FERNÁNDEZ MONTALVO, R.: “La doctrina del Tribunal Constitu-
cional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la Provincia, ídem.
420 J. MARTÍN QUERALT arma a este respecto que “se margina cualquier duda que aún
pudiera quedar al intérprete de la Constitución acerca de la diferente posición constitucional que ocupan
las Comunidades Autónomas y los Entes locales. Es cierto que la autonomía se predica de ambos tipos
de Entes, pero no lo es menos que la diferenciación, aunque solo sea ratione materiae, es también clara.
Si bien es cierto que la Constitución no ha formulado expresis verbis tal diferenciación, no lo es menos
que de una interpretación sistemática de la misma no es difícil concluir en que la posición que ocupan
ambos tipos de Entidades es distinta” Cfr. MARTÍN QUERALT, J.: “La autonomía municipal en
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional” , Revista Española de Derecho Financiero, Núm.
35, 1982, pág. 469.
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