Configuración actual

AutorRafael de Mendizábal Allende
Páginas242-256

Page 242

Estamos ahora, donde nos dejó la Ley Orgánica del Poder Judicial hace siglo y medio. La Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de esta jurisdicción regresó al claustro materno y su traza ha sido conservada por la promulgada en 1998, con los perfeccionamientos aconsejados por la experiencia. La reforma de 1868 se nos muestra así como una clarividente anticipación del futuro, que no arraigó entonces precisamente por adelantarse a su tiempo, pero que dejó bien plantada la semilla. Su principio rector era muy simple. Si los jueces, como hombres que son, no siempre consiguen hacer justicia, sólo ellos, como institución, deben administrarla54.

La Constitución española de 1978 ha potenciado la tendencia expansiva de lo contencioso-administrativo, que estaba en su propia raíz. Ahora bien, junto a esta expansión objetiva existe otra subjetiva, muy

Page 243

importante también, en virtud de la cual más personas pueden pedir más a más Administraciones públicas. No quedaría completo el bosquejo trazado hasta aquí si no se incluyera en él la supranacionalización en 1986 de lo contencioso- administrativo por obra y gracia de las Comunidades Europeas, hoy Unión Europea, a cuyo Tribunal de Justicia habré de referirme más adelante una vez más.

Antes de seguir, conviene señalar –como he hecho páginas atrás que ese orden jurisdiccional es el único mencionado por su nombre en la Constitución, con ocasión de perfilar el control de la actividad de las Comunidades Autónomas (art. 153 C.E.). Los demás –civil, penal, social– se dan por supuestos en más de un lugar pero sin individualizarlos. En esta jurisdicción, cuyo ámbito se encuadra en el art. 106 C. E. con un diseño sustancialmente idéntico al que contenía el art. 1º LRJCA, vigente a la sazón, la categoría procesal de la legitimación pasiva, configurada para lo contencioso-administrativo en el artículo 29 de su Ley reguladora, se conecta por su base con el concepto de Administración pública definido en el artículo 1º, que viene a coincidir con el de Administración demandada, es decir, aquélla de la cual proviene el acto o disposición a que se refiere el recurso, supuesto el más frecuente estadísticamente, el normal, salvo los casos aislados y esporádicos del proceso de lesividad Por ello, la Constitución ha incidido en el ámbito de la legitimación pasiva, ampliándolo también, como también lo ha hecho respecto de la activa.

Este efecto extensivo se produjo en virtud de dos factores convergentes. Uno, la aparición de nuevas Administraciones públicas, en el sentido estricto de la expresión, como son las Comunidades Autónomas, piezas maestras de la organización territorial del Estado, que configura el Título VIII. Dos, la utilización de la vía contencioso-administrativa para el enjuiciamiento de la gestión instrumental y mediata de las instituciones constitucionales no integradas subjetivamente en el Poder ejecutivo, pero cuya actividad material, objetivamente administrativa, se somete al mismo sistema de fiscalización. La jurisdicción contencioso-administrativa pasa de ser el Juez común natural de la Administración, a convertirse en Juez común del Estado como estructura universal en cualesquiera de sus facetas o niveles cuando se ejerzan funciones materialmente administrativas, cumpliéndose así el mandato constitucional del artículo 106, en una tendencia hermenéutica que sirve mejor a la consecución del Estado de Derecho y a la

Page 244

preeminencia del valor “justicia”, según las expresión programática del artículo 1º de la Constitución.

1. Delimitación subjetiva: las Administraciones publicas y las instituciones constitucionales

El primero de los supuestos más arriba contemplados aparece regulado directamente en la Constitución, cuyo artículo 153 establece que “el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:... c) por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias”. Como consecuencia de este mandato constitucional fue promulgada la Ley 34/1981, de 5 de octubre, en la que se incluyeron normas complementarias sobre legitimación en el recurso contencioso-administrativo, innecesarias en un plano teórico pero conveniente en el pragmático. Su artículo 1º aclaraba: “a todos los efectos a que se refiere la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa, se entenderá como Administración pública la Administración de las Comunidades Autónomas. Las Entidades sometidas a la tutela de estas Comunidades tendrán igual consideración”, criterio que se hacia extensivo a los Entes Preautonómicos con cierta inexactitud, a mi entender, pues tales Entes fueron, en su momento, organismos autónomos de la Administración del Estado. A su vez, un anteproyecto de Ley de revisión de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, elaborado en el primer semestre de 1980 por un grupo de trabajo dentro de la Sección 3ª de la Comisión General de Codificación55, incluía ya dentro del concepto de Administración pública a la Administración de las Comunidades Autónomas, así como a las Corporaciones e instituciones públicas sometidas a su tutela [art. 1º.2,b) y d)].

Por su parte, las instituciones constitucionales que Santamaría56 ha llamado “organizaciones estatales no administrativas” son la Corona, los Poderes Legislativo (Cortes Generales, Congreso y Senado) y Judicial (Consejo General y Tribunales), el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y el Consejo para la Planificación Económica, este último todavía nonato. De to-

Page 245

das ellas, hay una -la Corona- cuyos actos, aun cuando fueren mate-rialmente administrativos, quedan excluidos de cualquier enjuiciamiento. En efecto, por una parte, la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad (art. 56.3), sea cualquiera la naturaleza de ésta. Por otra, el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (art. 65.2), discrecionalidad absoluta en el fondo y en la forma que impide su revisión jurisdiccional57.

En el anteproyecto de Ley más arriba mencionado, se contemplaban también varias de estas instituciones, no todas, para incorporar en algunos casos soluciones ya existentes, y en otros anticipándose a sus futuras normas reguladoras. En el primer grupo hay que clasificar al Tribunal Constitucional, y al Consejo General del Poder Judicial, cuyas respectivas leyes orgánicas hablan sido promulgadas con anterioridad. En efecto, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, previó con criterio restrictivo que las resoluciones del Secretario general del Tribunal Constitucional “en materia de personal” fueran recurribles en alzada ante el Presidente del Tribunal, cuya decisión agotaría la vía administrativa, siendo susceptibles de recurso contencioso-administrativo” (art. 99.3) ante la Audiencia Nacional. A su vez, la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, reguladora del Consejo General del Poder Judicial ofreció un planteamiento más abierto y más ajustado, por tanto, a la Constitución: «los actos definitivos de la Comisión Permanente y la Sección Disciplinaria, cuando los de esta última no fueren resolutorios de recursos, serán impugnables en alzada ante el Pleno del Consejo General; los actos y disposiciones emanados del Pleno o de la Sección Disciplinaria no susceptibles de alzada, serán recurribles en vía contencioso-administrativa, conforme a la Ley Reguladora de dicha jurisdicción. La competencia para conocer de estas impugnaciones corresponderá al Pleno del Tribunal Supremo» (art. 47), solución singular determinada por la singularidad del órgano superior de gobierno del propio Poder Judicial, nunca extensible a las demás instituciones constitucionales. El mismo anteproyecto de Ley configuraba con mayor amplitud estos supuestos, ya que permitía la impugnación judicial de los “contratos y actos de gestión patrimonial, así como en materia de personal”, procedentes del Tribunal Constitucional (y las demás instituciones), sin limitarlos a los citados en último lugar, remitiéndose para el Consejo General a su regulación específica, más genérica y comprensiva.

Page 246

El segundo de los grupos en que más arriba clasificábamos las instituciones constitucionales encuadra a las cuatro restantes, cuyas normas reguladoras fueron apareciendo con anterioridad a la Ley Orgánica del Poder Judicial, salvo uno. A dos de las primeras hacia referencia el anteproyecto, tantas veces mencionado, olvidando otras dos, quizá por su novedad (el Defensor del Pueblo y el Consejo para la Planificación Económica). En efecto, en el apartado a) del párrafo 2º del artículo 1º, se entendía por Administración pública no sólo a ésta, stricto sensu, sino, además, a “los órganos de gobierno interior de las Cortes Generales y del Tribunal de Cuentas” (junto con el Constitucional y el Consejo General), con el ámbito objetivo ya analizado más arriba.

La Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, para configurar la figura del Defensor del Pueblo creado por la Constitución, carecía de normas respecto del régimen jurídico de sus actos de administración. Por su parte, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado no contenían alusión alguna a la posibilidad de impugnación judicial de los actos materialmente administrativos de las Mesas como órganos rectores de las Cámaras, a quienes compete su “gobierno interior”. Finalmente tampoco contempló este problema la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del Tribunal de Cuentas, que, en cambio, prevé expresamente la conexión de la jurisdicción contable y la contencioso-administrativa mediante los recur-sos de casación y revisión ante el...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR