Las conferencias sectoriales en España

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2.1. Las Conferencias Sectoriales en el contexto del modelo territorial del Estado

El concepto de «relaciones intergubernamentales», según Wright (1997), hace mención a dos dimensiones: la primera alude a las relaciones que se establecen entre distintos niveles territoriales de gobierno y la segunda dimensión tiene que ver con las relaciones que se establecen entre entes gubernamentales del mismo nivel territorial. En este estudio nos hemos centrado en la formas de colaboración vertical y multilateral, como son las Conferencias Sectoriales, puesto que son la vía de colaboración más extensamente utilizada entre órganos centrales del Estado y de las Comunidades Autónomas (Colino y Parrado, 2009: 25), a pesar de que muestren una serie de características que relativizan su potencial como verdaderos instrumentos para la canalización de la cooperación intergubernamental (Ruiz, 2013).

En cualquier caso, un análisis como este nos ha de llevar forzosamente a consideraciones más generales sobre el planteamiento y posterior funcionamiento del Estado de las Autonomías. Desde la literatura especializada se han citado algunos obstáculos que van más allá de la arquitectura institucional de aquel y que hunden sus raíces en el propio proceso histórico. Por ejemplo, podríamos hablar de las reticencias del nacionalismo de las comunidades históricas, que ha tendido a ver con poco entusiasmo la cooperación con otros actores autonómicos del Estado, especialmente a partir del proceso de igualación competencial iniciado en 1992 (Aja, 2014: 56). Asimismo, podríamos citar también la ausencia histórica de un cierto federalismo cooperativo (Peña, 2010: 68-69; Tajadura, 2010: 175) presente en otras latitudes y que, entre otras cosas, habría incapacitado a los partidos estatales para superar las claves de rivalidad partidista en los órganos destinados a dar desarrollo a la cooperación entre territorios. En el fondo, toda esta problemática podría venir determinada por las razones profundas del surgimiento del Estado de las Autonomías: el proceso descentralizador en España (independientemente de sus logros) parece estar marcado más para retener a nacionalidades históricas dentro del Estado que para construir un Gobierno verdaderamente descentralizado (Maíz et al. 2002).

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En definitiva, encontramos en el caso español asimetrías defacto y de iure determinadas por factores diversos y reconducibles en las esferas fiscal, económica, social y política (Agranoff, 2006: 4-5)1. A pesar de que, al menos en lo económico, esta variabilidad sea también un hecho en otros casos de modelos descentralizados, en el caso español ha supuesto uno de los obstáculos que ha dificultado la consecución de un modelo de financiación autonómica consensuado que equipare la disponibilidad de recursos por habitante, lo que ha tratado de compensarse mediante los mecanismos de solidaridad interterritorial con desigual fortuna (Pérez, 2002; Lagos et al., 2010, Vega, 2014). En un plano más vinculado a la arquitectura institucional del nivel central, uno de los aspectos que condiciona la cooperación interterritorial es la ausencia de instituciones clave del federalismo. El ejemplo más comúnmente citado cuando tal aspecto es analizado es el insuficiente carácter territorial del Senado, que solo parcialmente puede considerarse una cámara de representación de las Comunidades Autónomas. Hasta la fecha, su posible reforma ha sido un debate recurrente, pero todavía no se ha plasmado en medidas concretas, quedando relegado su papel al de mera cámara auxiliar del Congreso de los Diputados, subordinada en el proceso legislativo y sometida a las relaciones de competencia interpartidista que presiden aquella. Como señala, entre otros, Romero (2005), ello ha imposibilitado la creación de un espacio de codecisión entre las diferentes comunidades, especialmente necesario en aquellas políticas sectoriales (como las de educación, medio ambiente o salud) cuya competencia ejecutiva recae en las autonomías de manera prácticamente exclusiva por mandato constitucional. Teniendo en cuenta este diseño institucional, no es extraño que en algunos trabajos comparativos como el de Marks et al. (2008) aparezca el caso español como un modelo territorial lejano aún al federalismo: si bien en términos de autogobierno el caso español equipara sus Comunidades Autónomas a otras entidades territoriales propias de modelos federales, la otra cara de la descentralización (la del Gobierno compartido) permanece en un nivel de desarrollo similar al de los casos comúnmente considerados como ejemplo de estados centralizados. En otros términos, el Estado autonómico se caracterizaría por conceder notables competencias a las entidades territoriales sin posibilitar la concurrencia de estas a la formación de las decisiones comunes.

Planteado este contexto en el que se sitúan las Conferencias Sectoriales, es probable que se manifiesten todas las reticencias de los diferentes actores políticos hacia un modelo territorial que aún hoy cuenta con una precaria base ideológica-política. En ese sentido, partimos de la base de que existe un relativamente reducido número de actores que apuestan por el federalismo cooperativo y un entramado institucional que no ha favorecido la reversión de esta tendencia. Creemos que ello tiene que ejercer necesariamente alguna influencia en instituciones como las Conferencias Sectoriales, un tipo de instituciones planteadas para facilitar el ámbito del Gobierno compartido, o la participación de las entidades territoriales en las decisiones comunes del Estado.

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2.2. El estudio de las Conferencias Sectoriales: el estado de la cuestión

La consideración del sistema de relaciones intergubernamentales como objeto de estudio en nuestro país es relativamente reciente. Es de destacar que abundan los estudios sobre los elementos esenciales del sistema político-administrativo abordados preferentemente desde una perspectiva jurídico-pública. Sin embargo, más recientemente se ha ido abriendo paso un enfoque menos preocupado por la búsqueda del modelo ideal y más centrado en el rendimiento de las instituciones, en asegurar un nivel de eficacia y eficiencia aceptable para una política pública (Dente, 1985) y en un interés sobre el funcionamiento concreto de cada política o programa, como destaca Padioleau en El Estado en concreto (1989). En esta línea, autores como Maíz exponen que «el análisis politológico del Estado de las Autonomías se desmarcaría así tanto del modelo expresivo y exógeno, centrado en actores deambulando en un vacío institucional, cuanto de las perspectivas formalistas, atentas en exclusiva al ordenamiento jurídico y ajenas al funcionamiento real de los diferentes niveles de gobierno, para atender a la compleja interacción entre contextos sociales, actores e instituciones. Lo que centra crecientemente el interés de la disciplina, en este campo, es la capacidad del Estado de las Autonomías para producir preferencias negociables o innegociables, incentivar estrategias de cooperación o competición, generar integradas o redundantes dinámicas intergubernamentales y constelaciones de actores» (Maíz, 1999: 174).

El estudio de las relaciones intergubernamentales no puede reducirse a una descripción de actores, sus competencias y el conocimiento de ciertos mecanismos de relación entre estos. No olvidemos, como afirma Wright (1978), que la verdadera esencia de las relaciones intergubernamentales se deriva de las relaciones reales cotidianas que se han de establecer entre los actores para el desarrollo de un programa. Resulta importante comprender cómo se desarrollan en la práctica de gobierno las relaciones intergubernamentales dentro del Estado (Agranoff, 1993) y cómo adquieren un protagonismo creciente en el debate sobre la redefinición del «cómo» de la acción pública (Bañón et al., 1997).

Desde los años noventa existe en el ámbito de la ciencia política y de la administración española una producción muy estimable sobre el análisis de las relaciones intergubernamentales en España. La configuración del sistema de relaciones intergubernamentales ha sido variable y marcada por diferentes etapas donde varían los actores, los papeles y estrategias que llevan a cabo cada uno de ellos (Bañón et al., 1997). Dicho trayecto no está ausente de obstáculos que impiden hacer frente a la complejidad e interdependencia. Como apunta Mendoza, entre ellos podemos destacar los siguientes: el fuerte peso en la cultura política de la rivalidad Estado-Comunidades Autónomas, una cultura administrativa reacia a «perder» competencias y la insuficiencia manifiesta de los mecanismos tradicionales del modelo burocrático para dar respuesta a las necesidades de un contexto administrativo descentralizado y plural (Mendoza, 1990).

El trabajo llevado a cabo por Agranoff (1993) sobre las relaciones intergubernamentales y el Estado de las...

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