Condicions per a un compliment eficaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat per part del Parlament de Catalunya
| Autor | Miquel Palomares Amat |
| Cargo | Professor titular de dret internacional públic a la Universitat de Barcelona i lletrat del Parlament de Catalunya |
| Páginas | 52-67 |
CONDICIONS PER A UN COMPLIMENT EFICAÇ I AUTÒNOM DE LA FUNCIÓ DE
CONTROL DEL PRINCIPI DE SUBSIDIARIETAT PER PART DEL PARLAMENT DE
CATALUNYA*
Miquel Palomares Amat**
Resum
El procediment de control del principi de subsidiarietat, tal com es regula en els tractats de la Unió Europea i, en el cas
de l’Estat espanyol, en la llei de la Comissió Mixta, no s’adequa a la naturalesa ni a les característiques de l’actuació
parlamentària. La fugacitat dels terminis o l’exclusió de les consideracions de contingut de les iniciatives, entre altres
aspectes, han conduït al desinterès dels diputats i han comportat la banalització del procediment. Per aquest motiu, en la
meva opinió, caldria repensar aquest procediment tant des de la perspectiva de la seva regulació com des de la pràctica
realitzada. En aquest estudi s’argumenta que la superació d’alguns dels problemes esmentats requeriria una sèrie de
condicions. En primer lloc, la funció de control del principi de subsidiarietat s’hauria de congurar com un element
més d’una política parlamentària més àmplia amb relació a la Unió Europea. En segon lloc, caldria l’establiment d’un
diàleg i cooperació sistemàtics amb totes les institucions implicades en aquesta funció. Finalment, es defensa que el
Parlament hauria de disposar dels mitjans personals i materials que li permetessin assumir les obligacions derivades del
Tractat de Lisboa.
Paraules clau: principi de subsidiarietat; Unió Europea; Parlament de Catalunya; parlaments regionals amb competències
legislatives; subsidiarietat activa.
CONDITIONS FOR EFFECTIVE AND AUTONOMOUS CONTROL OVER THE PRINCIPLE
OF SUBSIDIARITY BY THE PARLIAMENT OF CATALONIA
Abstract
The procedure for control over the principle of subsidiarity, as regulated by the treaties of the European Union and,
in the case of the Spanish State, by the Joint Congress-Senate Committee Act, responds neither to the nature nor the
characteristics of parliamentary action. Aspects such as the eeting terms and the failure to include considerations
regarding the content of initiatives have resulted in lack of interest among members of parliament and have trivialised
the procedure. It is for this reason that I consider it necessary to redesign this procedure from the perspectives of both
regulation and practice. In this study, I argue that a series of conditions must be in place in order to overcome the
aforementioned problems. Firstly, control over the principle of subsidiarity should be established as a further element
within broader parliamentary policies in relation to the European Union. Secondly, it is necessary to establish systematic
dialogue and cooperation with all the institutions involved in this work. Finally, I defend the need for the Parliament to
have access to the human and material resources to assume the obligations derived from the Treaty of Lisbon.
Key words: principle of subsidiarity; European Union; Parliament of Catalonia; regional parliaments with legislative
powers; active subsidiarity
* Aquest article és una versió revisada i ampliada de la ponència presentada al XIV Seminari Conjunt de l’Institut Alemany de
Recerca per a l’Administració Pública i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC), celebrat a Barcelona el 27 de juny
de 2019 , amb el títol El procés d’integració europea, avui.
** Miquel Palomares Amat, professor titular de dret internacional públic a la Universitat de Barcelona i lletrat del Parlament de
Catalunya. Parc de la Ciutadella, s/n. 08003 Barcelona. mpalomares@parlament.cat.
Article rebut el 16.07.2019. Avaluació cega: 19.08.2019 i 20.08.2019. Data d’acceptació de la versió nal: 13.09.2019.
Citació recomanada: Palomares Amat, Miquel. (2019). Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control
del principi de subsidiarietat per part del Parlament de Catalunya. Revista Catalana de Dret Públic, 59. 52-67. http://doi.org/10.2436/
rcdp.i59.2019.3339
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 53
Sumari
1 Introducció
2 Aspectes generals
2.1 La indispensable política europea dels parlaments dels estats membres de la Unió Europea per a un
exercici ecaç i autònom de les funcions parlamentàries
2.2 L’abast de la participació del Parlament de Catalunya: referència a la denició del principi de
subsidiarietat en el dret de la Unió Europea
3 El procediment institucional adoptat en el Parlament de Catalunya per tal d’exercir la funció de control del
principi de subsidiarietat
4 Un possible diagnòstic de la funció de control del principi de subsidiarietat en el Parlament de Catalunya
5 Condicions per a una participació efectiva i autònoma del Parlament de Catalunya en la funció de control
del principi de subsidiarietat
5.1 La funció de control del principi de subsidiarietat com a un element més d’una política parlamentària
més àmplia amb relació a la Unió Europea
5.2 L’establiment d’un diàleg i cooperació sistemàtics amb totes les institucions implicades
5.3 El reforçament dels mitjans personals i materials adequats per assumir les obligacions derivades del
Tractat de Lisboa
6 Consideracions nals
Referències bibliogràques
Referències documentals
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 54
1 Introducció
L’objecte d’aquest treball és fer un diagnòstic de la funció de control del principi de subsidiarietat dels actes
legislatius de la Unió Europea, per part del Parlament de Catalunya, des de l’entrada en vigor d’aquesta
funció, arran del Tractat de Lisboa. A partir d’aquest diagnòstic es pretén formular unes propostes per tal
d’assolir, en opinió de l’autor, un exercici ecaç i autònom d’aquesta funció.1
El procediment de control del principi de subsidiarietat va suscitar unes altes expectatives, tant des del punt de
vista polític com del punt de vista doctrinal. Aquestes expectatives es referien, per una banda, a les possibilitats
de participació dels parlaments en el procediment d’adopció de decisions de la Unió Europea, i per una altra, a
l’eventual integració de les polítiques i afers de la Unió Europea en el treball quotidià dels parlaments.
Des del meu punt de vista, les expectatives mencionades, en el cas del Parlament de Catalunya, no s’han
complert. Per aquest motiu, en la meva opinió, caldria repensar aquest procediment tant des de la seva
perspectiva de la regulació normativa, en el pla europeu com intern, com des de la perspectiva de la seva
aplicació pràctica. En aquest sentit, l’article ve a completar l’anàlisi feta sobre el mateix tema l’any 2011.2
En el pla europeu, aquesta idea de “repensar” el procediment, és també a la base de l’informe del “Grup
operatiu sobre subsidiarietat, proporcionalitat i fer menys però de forma més ecient”.3 Aquest Grup es
va crear arran d’una iniciativa del president Juncker sobre el Llibre blanc sobre el futur d’Europa, el 14 de
novembre de 2017. El Grup, sota la direcció del vicepresident de la Comissió, Frans Timmermans, estava
compost per tres membres dels parlaments nacionals d’Àustria, Bulgària i Estònia i tres membres del Comitè
de les Regions. També es va convidar el Parlament Europeu, però aquest va declinar la participació.
Una de les conclusions d’aquest Grup operatiu fa referència a la necessitat d’una nova forma de treballar
que millori els actuals processos d’adopció de decisions en l’elaboració de polítiques, i que incorpori una
participació més gran de les parts interessades, especialment les entitats locals i regionals. Així, es proposa
el concepte de “subsidiarietat activa” que promogui una apropiació i comprensió més gran de la tasca de la
Unió Europea per part de tots els nivells de govern implicats.
Pel que fa a l’estructura de l’article, després d’un apartat relatiu a uns aspectes generals sobre la participació
dels parlaments en els afers internacionals i sobre el principi de subsidiarietat, es descriu el procediment
institucional adoptat pel Parlament de Catalunya per tal d’exercir la funció de control del principi de
subsidiarietat. En l’apartat següent, es pretén fer un diagnòstic de l’aplicació d’aquesta funció parlamentària
en el Parlament de Catalunya. Finalment, en el darrer apartat es proposen algunes condicions que podrien
afavorir, des del punt de vista de l’autor, un exercici més ecaç i autònom d’aquesta funció parlamentària.
2 Aspectes generals
2.1 La indispensable política europea dels parlaments dels estats membres de la Unió Europea
per a un exercici ecaç i autònom de les funcions parlamentàries
Els afers internacionals i europeus han estat qüestions objecte d’anàlisi i actuació, tradicionalment, pels
governs. El paper parlamentari s’ha vist reduït a la funció de control i impuls del govern i a la funció
d’autorització de certs tractats internacionals. No obstant aquesta pràctica, en l’àmbit de la Unió Europea, els
tractats han anat incorporant, progressivament, una actuació parlamentària diferent de l’exercida de forma
habitual pels governs.4
A més a més, aquesta participació parlamentària comporta unes particularitats com, per exemple, una
participació de les minories parlamentàries o l’exigència del debat públic. De fet, aquestes particularitats,
1 Aquest article recull la meva contribució al seminari titulat: “El procés d’integració europea, avui”, el 27 de juny de 2019, organitzat,
conjuntament, per l’Escola d’Administració Pública de Catalunya i el Deutsches Forschungsinstitut für óffenttilche Verwaltung
Speyer (FÖV).
2 Palomares (2011: 19-58).
3 Comissió Europea. Informe sobre el Grupo Operativo sobre subsidiariedad, porporcionalidad y “hacer menos pero de forma más
eciente”.
4 Palomares (2005); Fromage (2015).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 55
que són pròpies del sistema parlamentari representatiu, entronquen amb elements nuclears i recurrents de
la idea d’Europa, tal com aquesta ha estat formulada per autors com Saint Simon, Emil Ludwig, James
Lorrimer o Richard Coudenhove-Kalergi.5
Les característiques de la societat internacional contemporània han fet que el dret internacional que es
genera en el seu si tingui, cada cop més, una importància rellevant en l’activitat parlamentària. L’adopció de
decisions i normes en el pla internacional que tenen una projecció i una inuència mundial ha comportat el
seguiment necessari per part dels parlaments per a un exercici ecaç de les seves funcions.
En conseqüència, la participació dels parlaments en els afers internacionals, incloent-hi el marc de la Unió
Europea, es justica pel fet que cada cop més el dret internacional i el dret de la Unió Europea condicionen i
emmarquen les funcions parlamentàries, tant la funció legislativa, com la funció d’impuls i control de l’acció
de govern, com també, nalment, la funció pressupostària.
En tot cas, la pràctica mostra, en els darrers decennis, un desenvolupament extraordinari de les actuacions
internacionals dels parlaments, incloent-hi les assemblees parlamentàries d’entitats polítiques infraestatals,
com el Quebec.6 Així, la pràctica parlamentària reecteix la conclusió d’acords; la participació en
organismes internacionals de cooperació interparlamentària en l’àmbit mundial,7 regional8 o interregional;9
la participació, amb diferents estatuts, en els òrgans parlamentaris d’organitzacions internacionals10 i,
nalment, visites ocials i altres relacions bilaterals. Aquesta actuació exterior parlamentària es caracteritza
per la diversitat pel que fa als objectius, les estructures i els mètodes de treball i s’ha conceptualitzat amb
el nom de “diplomàcia parlamentària”.11 Com a precedents d’aquest procés, cal destacar, d’una banda, la
creació, l’any 1899, de la Unió Interparlamentària (UIP), en el context de les iniciatives internacionals en
defensa de la pau i del dret internacional humanitari i, d’una altra banda, les assemblees de les organitzacions
internacionals que van proliferar després de la Segona Guerra Mundial,12 que en el cas europeu, van incloure
parlamentaris nacionals dels estats membres.13
El Parlament de Catalunya ha anat elaborant una acció exterior pròpia d’ençà de la primera legislatura.
Les modalitats en què s’ha manifestat la política exterior del Parlament corresponen, en termes generals, a
l’esmentada pràctica desenvolupada per la majoria de parlaments en el marc de la societat internacional.14
Així, el Parlament ha establert convenis amb altres parlaments;15 ha participat en organismes i conferències
internacionals de cooperació interparlamentària, com la Conferència de Presidents d’Assemblees Legislatives
5 Conseil de l’Union Européene. Donner corps à une idée Europe. Bruxelles: Bruylant, 2009.
6 L’Assemblea Nacional del Quebec compta amb diferents delegacions destinades a executar la seva política exterior tant en el marc
multilateral (Assemblea Parlamentària de la Francofonia, Associació Parlamentària de la Commonwealth, Confederació Parlamentària
de les Amèriques, Delegació de l’Assemblea Nacional per a les relacions amb els Estats Units), com en el marc bilateral (delegacions de
l’Assemblea Nacional per a les relacions amb Baviera, Comunitat Francesa de Bèlgica/Regió Valona/Bèlgica, Catalunya, Assemblea
Nacional Francesa, Senat francès, institucions europees) (http://www.assnat.qc.ca/fr/index.html).
7 Unió Interparlamentària (UIP), Centre Parlamentari (Parliamentary Center) o Acció Mundial dels Parlamentaris (Parliamentarians
for Global Action).
8 Parlament Llatinoamericà, Parlament Panafricà, etc.
9 Associació Parlamentària Euro-Àrab.
10 Assemblea Parlamentària de la Francofonia, Organització Interparlamentària de l’ASEAN, Assemblea Parlamentària del Consell
d’Europa, etc.
11 Elorriaga (2001: 7-20); Stavridis (2019: 187-206). Per a una bibliograa sobre la diplomàcia parlamentària, vegeu: https://www.
parlament.cat/document/recursos/4411539.pdf.
12 Martínez (2001: 11 i seg.).
13 Per exemple, l’Assemblea Consultiva del Consell d’Europa, tal com es va establir el 1949 en el Tractat de Londres, que creà el
Consell d’Europa.
14 Pel que fa a l’actuació dels parlaments autonòmics, vegeu, per exemple, Arrufat (2009).
15 Per exemple, amb el Senat de Califòrnia (1986), amb l’Assemblea Nacional del Quebec (2002), el Consell Regional de la Toscana
i amb Flandes (2002) o amb la Cambra de Representants del Regne del Marroc (2004).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 56
Regionals de la Unió Europea (CALRE)16 o l’Assemblea Parlamentària de la Francofonia (APF);17 ha fet
viatges ocials, i ha establert relacions bilaterals.
En el marc de la Unió Europea, l’actuació internacional del Parlament de Catalunya s’ha manifestat per
mitjà de l’exercici de la funció de control del principi de subsidiarietat, l’exercici del dret de petició18 o
l’establiment de relacions bilaterals amb el Parlament Europeu. Finalment, la comissió competent en matèria
d’Acció Exterior i Unió Europea, en cada legislatura, en exercici de les seves funcions parlamentàries, ha
adoptat resolucions i ha substanciat compareixences i debats relatius als afers internacionals i europeus i,
eventualment, el Ple ha substanciat interpel·lacions sobre aspectes internacionals i europeus.
Pel que fa al fonament normatiu de l’acció exterior del Parlament, cal remarcar que l’Estatut d’autonomia
de Catalunya i, en especial, la Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la
Unió Europea, han reforçat les funcions del Parlament en l’àmbit exterior. L’Estatut atribueix al Parlament,
juntament amb el Govern,19 la funció d’adreçar al Govern de l’Estat o a les Corts Generals les observacions
que estimin pertinents sobre les iniciatives i propostes de l’Estat presentades davant la Unió Europea (art.
186) o sobre la conclusió de tractats que afectin les competències de la Generalitat (art. 196). Així mateix,
l’Estatut, d’una banda, estableix que el Parlament participa en el procediment de control del principi de
subsidiarietat dels actes legislatius de la Unió Europea (art. 188), alhora que, d’altra banda, faculta el
Parlament perquè pugui establir relacions amb el Parlament Europeu (art. 187.4). La Llei 16/2014 enumera
una sèrie de funcions que el Parlament ha d’exercir de conformitat amb l’Estatut i d’acord amb el principi
d’autonomia reglamentària. Entre aquestes funcions, la llei disposa que correspon al Parlament participar, si
s’escau, en organismes o conferències internacionals de cooperació interparlamentària.20
En denitiva, a partir del fonament normatiu esmentat i en tant que l’acció política i jurídica de la Unió
Europea condiciona i emmarca les funcions parlamentàries, és indispensable, a parer meu, l’existència d’una
“política europea” per part de qualsevol parlament d’un estat membre de la Unió Europea, per a un exercici
efectiu i autònom de les funcions parlamentàries.
16 La CALRE reuneix els parlaments regionals de la Unió Europea amb competències legislatives. En formen part els parlaments
de les comunitats autònomes espanyoles, els consells regionals italians, les assemblees de les regions i comunitats belgues, els
parlaments dels länder alemanys i austríacs, el parlament autònom de les illes Aland (Finlàndia), les assemblees regionals de les
Açores i Madeira (Portugal), i les de Gal·les, Escòcia i Irlanda del Nord. Aquests parlaments representen més de dos-cents milions
d’habitants i, malgrat els diferents nivells d’atribucions competencials, tots tenen dues característiques en comú: pertanyen a la Unió
Europea i tenen competències legislatives per transposar la normativa europea al dret intern.
El Parlament de Catalunya ha presidit aquesta organització i ha coordinat el Grup de Treball sobre Subsidiarietat. Vegeu les
publicacions del Parlament de Catalunya sobre els treballs en el marc de la CALRE i sobre el principi de subsidiarietat, en la
col·lecció “Testimonis Parlamentaris”: El principi de la Subsidiarietat a la Unió Europea (2005), El control del principi de
subsidiarietat (2010a); L’aplicació parlamentària del principi de subsidiarietat (2010b); Les relacions entre els parlaments regionals
amb competències legislatives i la Comissió Europea en la fase inicial del procés legislatiu de la Unió Europea (2012); La dimensió
regional del principi de subsidiarietat i la seva aplicació pràctica a Catalunya (2012).
17 Palomares (2016).
18 La Comissió de Política Cultural del Parlament de Catalunya, en la sessió del 10 de febrer de 1988, va adoptar una resolució per
la qual es va decidir demanar al Parlament Europeu que declarés el català llengua ocial de les institucions comunitàries. Aquesta
sol·licitud va ser acceptada i classicada com a petició i inscrita en el Registre del Parlament Europeu amb el núm. 113/88, amb
informes previs de la Comissió de Peticions, de la Comissió d’Afers Jurídics i de Drets dels Ciutadans i de la Comissió de Joventut,
Cultura i Educació, Informació i Esport del Parlament Europeu. Així mateix, el Servei Jurídic del Parlament Europeu va adoptar
una nota informativa al respecte. Fruit d’aquesta petició (i d’una petició posterior del Parlament de les Illes Balears del 1989), el
Parlament Europeu va adoptar la Resolució de l’11 de desembre de 1990 sobre les llengües a la Comunitat i la situació de la llengua
catalana, en què es demanava al Consell i a la Comissió, entre altres accions, la publicació en català dels tractats i dels textos
fonamentals de les comunitats europees. Aquesta sol·licitud té interès perquè els tractats van congurar, posteriorment, un dret de
petició, en el marc de la ciutadania de la Unió, com un dret que ha de ser exercit pels ciutadans de la Unió Europea, per una persona
física o jurídica, més que per una institució pública. Vegeu Generalitat de Catalunya (1990). El català reconegut pel Parlament
Europeu. Estrasburg, 11.12.90.
19 L’article 196.1 conté un error tècnic, derivat del llenguatge usual, atès que es refereix a la Generalitat i al Parlament, contradient
l’article 2 del mateix Estatut, que disposa que la Generalitat és integrada pel Parlament, la Presidència de la Generalitat, el Govern i
les altres institucions que estableix el capítol V del títol II.
20 Article 5 de la Llei d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 57
2.2 L’abast de la participació del Parlament de Catalunya: referència a la denició del principi de
subsidiarietat en el dret de la Unió Europea
Pocs conceptes en el marc de la Unió Europea han generat tal grau de desacord però també d’interès. La
naturalesa exible, dinàmica i multidimensional del principi de subsidiarietat ha propiciat, sens dubte, la seva
acceptació i defensa, tant per part de les institucions de la Unió com per alguns estats membres, incloent-hi
les entitats locals i regionals. No obstant la seva naturalesa, contingut i funcionalitat en el marc del procés de
construcció europea no han estat objecte de consens.21
En virtut del procediment de control del principi de subsidiarietat, establert pel Tractat de Lisboa, els
parlaments nacionals i els parlaments regionals amb competències legislatives han de ser consultats sobre
l’adequació al principi de subsidiarietat de tots els projectes d’actes legislatius de les institucions de la Unió
Europea. A més de la regulació dels tractats, en el marc de l’Estat espanyol, el fonament normatiu de la
participació dels parlaments autonòmics es troba a la Llei 24/2009, de 22 de desembre, de modicació de
la Llei 8/1994, de 19 de maig, per la qual es regula la Comissió Mixta per a la Unió Europea, per a la seva
adaptació al Tractat de Lisboa de 13 de desembre de 2007. En el cas del Parlament de Catalunya, l’Estatut
d’autonomia i el Reglament del Parlament també estableixen un fonament normatiu.
De conformitat amb la denició del principi de subsidiarietat, continguda en l’article 5.3 del Tractat de la Unió
Europea (TUE), la Unió intervindrà, en els àmbits que no siguin de la seva competència exclusiva, només
en cas que, i en la mesura que, els objectius de l’acció pretesa no puguin ser assolits de manera sucient per
part dels estats membres, ni en el pla central ni en el pla regional i local, sinó que es puguin assolir millor,
a causa de la dimensió o als efectes de l’acció contemplada, en el marc de la Unió. Per a l’exercici d’una
competència de la Unió s’exigeixen, per tant, dues condicions: la necessitat i el valor afegit de l’acció de la
Unió Europea. Així, si els objectius de l’acció poden realitzar-se de manera sucient pels estats membres
—test de la necessitat— i no poden aconseguir-se millor en el pla de la Unió —test del valor afegit— la
Unió no ha d’actuar. En el mandat jurídic que conté l’article 5.3 del TUE queda clar que s’han de complir les
dues condicions exigides. Per tant, la nalitat que fonamenta i dona sentit al principi de subsidiarietat és la
màxima ecàcia del nivell de poder que actuï, amb els límits i atribucions establerts legalment.
Les esmentades dues condicions que legitimen l’exercici de l’acció de la Unió Europea comporten, al mateix
temps, una apreciació política i unes consideracions jurídiques. A aquests efectes, pot ser útil la distinció,
doctrinal, entre la “subsidiarietat material” i la “subsidiarietat formal”. La subsidiarietat, en sentit material,
es referiria als criteris substantius que poden servir per orientar el legislador de la Unió. En la seva dimensió
formal, la subsidiarietat abastaria les condicions de caràcter procedimental que les institucions han de complir.22
Així, les esmentades condicions exigeixen una apreciació eminentment de naturalesa política, que correspon
al legislador de la Unió i als parlaments dels estats membres, per tal d’elegir entre alternatives igualment
ajustades a dret. D’aquesta manera, el recurs al principi de subsidiarietat s’erigeix com un criteri, no tan
apriorístic, sinó variable segons les circumstàncies de temps i lloc, tendent a buscar el consens entre les
autoritats públiques competents pel que fa a la determinació de l’autoritat més ecaç que ha d’intervenir en
un àmbit determinat. La pràctica progressiva, la interpretació judicial i la doctrina poden aportar criteris per
determinar, amb més precisió, les condicions que legitimarien l’adequació d’un projecte d’acte legislatiu
al principi de subsidiarietat. Aquesta concepció exible, consensuada, i alternativa a una previsió rígida de
l’exercici de competències ha estat denominada, als Estats Units, com a federalisme cooperatiu.23
El principi de subsidiarietat s’erigeix com un principi regulador de l’exercici de les competències entre la
Unió Europea i els seus estats membres, no com un procediment d’atribució de competències. L’atribució de
competències a la Unió ve determinada per la base jurídica expressa prevista en els tractats i la interpretació
que d’aquesta dugui a terme el Tribunal de Justícia de la Unió Europea. La funció del principi de subsidiarietat,
segons l’article 5.3 del TUE, és la de determinar qui exerceix una competència compartida —ja atribuïda a
la Unió pels tractats— en un cas concret.
21 Pel que fa a les diverses interpretacions doctrinals del principi, vegeu Palomares (2011).
22 Estella de Noriega (2000: 60).
23 Fernández (1996: XIV).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 58
El paper del principi de subsidiarietat dependrà de la precisió amb la qual els tractats constitutius delimitin
la competència de la Unió Europea i, especialment, el seu exercici. En aquest sentit, la valoració del principi
de subsidiarietat implica, també, una consideració del principi d’atribució de competències. Així, s’exigeix
l’adequació més gran possible entre les competències atribuïdes i les nalitats perseguides.24 En la mesura
que els tractats regulin, de forma clara i exhaustiva les condicions per justicar l’exercici d’una competència
de la Unió i el legislador de la Unió Europea demostri que es compleixen aquestes condicions, el test de la
necessitat i el test del valor afegit de l’acció seran evidents. El professor i jutge del Tribunal de Justícia de
la Unió Europea, C. Timmermans, ha posat com a exemple l’àmbit de l’harmonització de legislacions en el
mercat interior. De les disposicions del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) (art. 114 i art.
seg.) es dedueix que si les institucions de la Unió demostren, per fonamentar una acció, que la diversitat de
legislacions pot constituir una trava al mercat interior,25 pot afectar el comerç26 o distorsionar la competència,
les condicions que exigeix el principi de subsidiarietat es compliran i no hi haurà lloc a un debat sobre
el principi de subsidiarietat per fonamentar una acció.27 El mateix Tribunal de Justícia ha assenyalat que
l’objectiu de l’harmonització de legislacions requereix necessàriament una acció en el pla de la Unió sense
aprofundir més àmpliament sobre aquesta necessitat.28 No obstant això, en el cas que els tractats constitutius
no prevegin amb precisió les condicions per justicar l’exercici de la competència, el legislador de la Unió
haurà de fonamentar, rigorosament, l’adequació d’un acte legislatiu al principi de subsidiarietat fent ús,
per exemple, dels criteris subministrats pel Protocol núm. 2 annex als tractats de la Unió Europea sobre
l’aplicació dels principis de subsidiarietat o proporcionalitat o dels estudis d’impacte que ha desenvolupat la
Comissió Europea. En aquests casos, el principi de subsidiarietat hauria de jugar un paper més important a
de regular si la Unió Europea ha de ser l’entitat que actuï.
3 El procediment institucional adoptat en el Parlament de Catalunya per tal d’exercir la
funció de control del principi de subsidiarietat
En les dues darreres legislatures, la comissió sectorial competent en matèria d’acció exterior i Unió Europea
ha acordat la creació del Grup de Treball de Control del Principi de Subsidiarietat i de Seguiment del Dret
de la Unió Europea, format per un representant de cada grup parlamentari,29 amb el fonament normatiu que
estableix l’article 55 del Reglament del Parlament. Aquest article faculta a les comissions, a proposta de llur
mesa o de dos grups parlamentaris, per acordar la creació de grups de treball perquè estudiïn o preparin afers
enconaments a la comissió o qualsevol qüestió que per raó de la matèria sigui de la seva competència.
Les raons que van justicar-ne la creació es fonamentaven en les mancances del procediment parlamentari
relatiu a la funció de control del principi de subsidiarietat, existent des de la instauració d’aquest, pel Tractat
de Lisboa.
El procediment reglamentari existent ns a la creació del Grup de Treball, fonamentat en el tenor de l’article
204 del Reglament del Parlament, disposava que fos la comissió sectorial competent per raó de la matèria
de l’acte legislatiu de la Unió Europea la que realitzés aquesta funció. Aquest procediment no havia permès
exercir una tasca de selecció de les iniciatives de més interès pel Parlament ni, conseqüentment, tenir una
visió del conjunt d’aquestes iniciatives de la Unió Europea que rep el Parlament en virtut d’aquesta funció. A
més a més, la diversitat de matèries, el volum de treball i les responsabilitats que conguren l’ordre del dia
de les diferents comissions sectorials no havien permès crear una dinàmica ecaç en aquest marc.
La creació del Grup de Treball, en teoria, havia de suposar una sèrie d’avantatges respecte al procediment
anterior. Així, el Grup de Treball pot realitzar la tasca d’anàlisi i selecció de les propostes legislatives de la
24 Héraud (1968: 48).
25 Sentència del Tribunal de Justícia de 10 de desembre 2001 (vegeu referències documentals).
26 Sentència del Tribunal de Primera Instància de 27 de setembre de 2006 (vegeu referències documentals).
27 Timmermans (2010: 18).
28 Sentència del Tribunal de Justícia de 12 de novembre de 1996 (vegeu referències documentals).
29 Acord 1/XI del Parlament de Catalunya, de creació del Grup de Treball de Control del Principi de Subsidiarietat i de Seguiment
del Dret de la Unió Europea, BOPC núm. 79, d’11 de març de 2016.
Acord 1/XII del Parlament de Catalunya, de creació del Grup de Treball de Control del Principi de Subsidiarietat i de Seguiment del
Dret de la Unió Europea, BOPC núm. 133, de 23 de juliol de 2018.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 59
Unió Europea rebudes en el marc d’aquesta funció parlamentària. Aquesta anàlisi permet identicar, en un
moment molt inicial del breu termini de quatre setmanes, previst en aquest procediment, aquelles iniciatives
respecte a les quals seria recomanable que el Parlament elaborés un dictamen, per raó del seu impacte en les
competències de la Generalitat o pel seu interès especíc. D’aquesta manera, aquest òrgan pot distingir entre
les iniciatives rellevants i les no rellevants pel Parlament de Catalunya.
Així doncs, el Grup de Treball pot decidir, de manera immediata, l’elaboració d’un projecte de dictamen que
ha de ser aprovat, posteriorment, per l’òrgan decisori en el marc del procediment de control del principi de
subsidiarietat, que en aquesta legislatura és, per decisió de la Mesa, la Comissió d’Acció Exterior, Relacions
Institucionals i Transparència.
Aquesta selecció permet també, per una banda, sol·licitar, de forma immediata, un informe tècnic al Govern
sobre el contingut de les iniciatives qualicades de rellevants i, per una altra, elaborar, per part dels serveis
del Parlament, un dossier informatiu sobre el contingut d’aquestes iniciatives, per tal que els diputats disposin
de més informació.
Complementàriament, el Grup de Treball també pot dur a terme una funció d’anàlisi de documents preparatoris
de les institucions de la Unió Europea en una fase prelegislativa, com és el programa de treball de la Comissió
Europea. Aquesta anàlisi dels documents preparatoris de les institucions europees comporta uns benecis
per a l’exercici de la funció de control del principi de subsidiarietat en tant que el Parlament disposaria de
més informació sobre les futures iniciatives de la Unió Europea abans que es produís la proposta formal, de
la Comissió Europea. Així mateix, aquesta anàlisi de documents preparatoris podria comportar benecis per
altres funcions parlamentàries, en tant que permetria alertar les comissions sectorials d’iniciatives europees
d’interès pel Parlament, en una fase molt inicial, prelegislativa, del procediment normatiu de la Unió Europea.
En conseqüència, aquesta anàlisi podria contribuir perquè el Parlament congurés una estratègia política
amb relació a les iniciatives de la Unió Europea que fossin del seu interès.
4 Un possible diagnòstic de la funció de control del principi de subsidiarietat en el Parlament
de Catalunya
Dels treballs del Grup de Subsidiarietat de la Convenció Europea i de la mateixa regulació del Tractat de
Lisboa, es desprèn que un dels possibles objectius de l’establiment del procediment de control del principi
de subsidiarietat era, fonamentalment, integrar la política europea en el treball quotidià dels parlaments, per
tal d’acostar aquesta política als diputats i, en darrer terme, als ciutadans i, rebatre, d’aquesta manera, les
crítiques referides al dècit democràtic del sistema institucional de la Unió Europea.
El procediment de control del principi de subsidiarietat, tal com es preveu en l’actualitat en el Tractat de
Lisboa i en el cas de l’Estat espanyol en la llei de la Comissió Mixta, no contribueix, per si mateix, a aquest
objectiu d’integrar la política europea en el treball quotidià del Parlament de Catalunya.30
Això és així, des del meu punt de vista, per una sèrie de problemes, derivats de la mateixa normativa i també
de la pràctica, que s’han evidenciat en l’exercici d’aquesta funció per part del Parlament.
Un primer problema o limitació es deriva del fet que la normativa congura aquesta funció (en especial per
als parlaments regionals, però també per als parlaments nacionals) com un procediment d’informació, més
que de participació, amb relació a les iniciatives legislatives de la Unió Europea en un moment força avançat
del procediment legislatiu comunitari. La tramesa als parlaments de totes les iniciatives legislatives de la
Unió Europea abans que s’adoptin, és, en la meva opinió, la més gran virtut, a hores d’ara, del procediment
de control del principi de subsidiarietat.
Un segon problema és causat pel fet que el coneixement de l’opinió del Parlament de Catalunya per part
de les institucions de la Unió Europea queda subordinat i mediatitzat per una decisió prèvia de la Comissió
Mixta, tal com s’ha regulat aquest procediment en el cas de l’Estat espanyol. Així, les institucions de la Unió
Europea no tenen la possibilitat de conèixer el dictamen del Parlament si, per una banda, la Comissió Mixta
30 Palomares (2015: 265 i seg.).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 60
no decideix fer un dictamen sobre el mateix projecte d’acte legislatiu i, per una altra banda, si la Comissió
Mixta no incorpora les observacions del Parlament.
L’únic cas que conec en què s’hagin incorporat les observacions del Parlament català va ser el de l’Informe
de la Comissió Mixta sobre el Reglament que creava el Fons d’asil i immigració.31 En aquest informe es va
incloure la proposta del Parlament català en el sentit que les administracions regionals amb competències
legislatives tinguessin accés a aquest Fons. Aquestes observacions van ser formulades, originalment, pel
Govern català i assumides pels grups parlamentaris que donaven suport al Govern en el Parlament català. La
raó per la qual es van incorporar les observacions que venien del Parlament català rau en el fet que la ponent
d’aquest informe de la Comissió Mixta va ser la senadora Eva Parera, del grup CIU.
Un tercer problema es deriva del fet que l’objecte d’anàlisi, tal com es disposa en la normativa, se centra més
en la consideració d’aspectes tècnics-jurídics, com són les qüestions relatives a la subsidiarietat, que no pas
en el contingut material de les propostes. No obstant això, a la pràctica, els parlaments més actius acostumen
a enviar observacions sobre el contingut de les propostes, amb la qual cosa es podria considerar si s’ha creat
un costum.
A parer meu, una reforma del procediment de control del principi de subsidiarietat hauria d’aprofundir en
aquest aspecte: atorgar la possibilitat als parlaments nacionals i regionals de pronunciar-se sobre aspectes
de contingut de les propostes. En la meva experiència al Parlament, les qüestions tècniques relatives a la
subsidiarietat o proporcionalitat no són d’un interès especial per als diputats.
El Grup operatiu proposa una txa per tal d’aconseguir una avaluació comuna de les institucions de la Unió
Europea i dels parlaments dels estats membres pel que fa als principis de subsidiarietat i proporcionalitat on
s’inclouen aspectes tècnics relatius a la base jurídica, la tipologia de competències o el compliment de les
condicions dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat.
En la meva opinió, la plantilla que es proposa per a una avaluació comuna hauria de contenir un apartat per fer
aportacions de contingut, a més dels aspectes més tècnics-jurídics, amb el benentès que és clar que correspon
a les institucions de la Unió Europea elaborar el contingut de les iniciatives legislatives de la Unió Europea.
A títol d’exemple del que pretenc argumentar, voldria destacar un acte legislatiu de la Unió Europea que
es va sotmetre, com a proposta, a la consideració del Parlament de Catalunya, en exercici de la funció de
control del principi de subsidiarietat. Es tracta del Reglamento(UE) 2017/2226 del Parlamento Europeo y del
Consejo de 30 de noviembre de 2017 por el que se establece un Sistema de Entradas y Salidas (SES) para
registrar los datos de entrada y salida y de denegación de entrada relativos a nacionales de terceros países
que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros, se determinan las condiciones de acceso al SES
con nes policiales y se modican el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y los Reglamentos
(CE) nº 767/2008 y (UE) nº 1077/2011.32
L’objectiu general d’aquest acte legislatiu de la Unió Europea és establir un sistema de dades relatiu als
nacionals de tercers països que creuen les fronteres exteriors dels estats membres, amb la nalitat de
prevenció, detecció i investigació dels delictes de terrorisme o altres greus.
En aquest cas, el dictamen del Parlament de Catalunya sobre aquesta proposta va considerar que el projecte
d’acte legislatiu s’adequava al principi de subsidiarietat —és a dir, que els objectius de les propostes
es podrien assolir millor en el pla de la Unió Europea que en el dels estats membres— però es van fer
unes consideracions sobre el contingut de la proposta, en concret sobre la necessitat de participació de
les autoritats regionals (el cos de Mossos d’Esquadra de la Generalitat de Catalunya) amb competències
afectades. Cal remarcar que l’Estatut d’autonomia de Catalunya disposa una base jurídica en aquest sentit en
tant que reconeix que la Generalitat ha de participar en el bescanvi d’informació i amb la cooperació policial
internacional (164 EAC). Aquesta observació sembla especialment pertinent des d’una perspectiva regional
i des de la lògica federal, inherent a la Unió Europea, per tal d’articular un sistema de govern multinivell.
31 BOCG, 14 de març de 2012, núm. 24, p. 4.
32 DOUE L, núm. 327, 9/12/2017.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 61
Finalment, un altre problema deriva del fet que el Parlament només disposa d’un termini de quatre setmanes
per substanciar aquesta funció. El Grup operatiu recomana aplicar, de manera exible, el termini de vuit
setmanes i que, quan es presenti l’oportunitat de reformar els tractats, s’estableixi un termini de dotze
setmanes per elaborar un dictamen motivat. Efectivament, els terminis de vuit setmanes o quatre setmanes
pel que fa als parlaments regionals no s’adeqüen a la pràctica parlamentària. Per tant, el procediment de
control de la subsidiarietat s’hauria de reformar per tal d’establir un termini més adequat.
En denitiva, el procediment de control del principi de subsidiarietat, tal com està regulat, no s’adequa a
la naturalesa i característiques de l’actuació parlamentària. La fugacitat dels terminis o l’exclusió de les
consideracions de contingut de les iniciatives, entre altres aspectes, han conduït al desinterès dels diputats
i han comportat la banalització del procediment. Una prova d’aquest fet és que el nombre de dictàmens
elaborats pel Parlament, en aquest marc, ha anat decreixent des que es va iniciar aquest procediment amb
l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa.
Durant la VIII legislatura es van adoptar 21 dictàmens d’un total de 65 propostes rebudes; en la IX legislatura
només se’n van adoptar 5, de 247 propostes; en la X, 2 de 199; en la XI, 14 de 197.33 A més a més, la
majoria dels dictàmens han estat elaborats o bé pels serveis jurídics o bé a partir de les observacions que van
ser enviades pel Govern i assumides pels grups parlamentaris que li donaven suport. Per tant, en realitat,
materialment, les observacions van ser formulades pel Govern i no pel Parlament.
Aquesta és una pràctica comuna en altres parlaments autonòmics. Així, per exemple, en la XII legislatura de
les Corts (19/7/2016-20/5/2019) les Corts d’Aragó i el Parlament d’Extremadura han enviat un informe amb
observacions on es diu que l’escrit és, directament, dels respectius governs.34
És evident que la preponderància dels governs sobre els parlaments és una característica comuna
d’alguns règims parlamentaris. No obstant això, voldria remarcar que aquesta pràctica no afavoreix la
“parlamentarització material” d’aquesta funció. De fet, només quan els dictàmens han estat elaborats a partir
de propostes dels serveis del Parlament s’ha exercit aquesta funció parlamentària de forma autònoma per part
del Parlament de Catalunya.
En l’actual legislatura, la XII, s’han adoptat, ns ara, tres dictàmens d’un total de cent cinquanta-dues
iniciatives rebudes. Els grups parlamentaris no han presentat cap observació en els dictàmens adoptats en
aquesta legislatura. La redacció de la proposta dels dictàmens ha anat a càrrec dels serveis jurídics del
Parlament. Després del vistiplau del Grup de Treball, els dictàmens nals han estat aprovats per la Comissió
d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència. De fet, davant la complexa conjuntura política, el
Grup de Treball només s’ha reunit una vegada.
La superació d’alguns dels problemes que he esmentat requeriria, des del meu punt de vista, una sèrie de
condicions.
5 Condicions per a una participació efectiva i autònoma del Parlament de Catalunya en la
funció de control del principi de subsidiarietat
5.1 La funció de control del principi de subsidiarietat com a un element més d’una política
parlamentària més àmplia amb relació a la Unió Europea
La necessitat d’aquesta política es fonamenta, a parer meu, com s’ha assenyalat, en el fet que l’activitat
política i legislativa de la Unió Europea emmarca i condiciona, en l’actualitat, les funcions parlamentàries
dels estats membres de la Unió Europea.
A més a més, des d’una perspectiva jurídica, cal tenir present que el Tractat de la Unió Europea estableix,
expressament en el seu article 12, que els parlaments han de contribuir al funcionament de la Unió. Així, els
tractats preveuen una actuació parlamentària en el sistema institucional de la Unió, diferent de l’exercida, de
forma habitual, pels governs.
33 https://www.parlament.cat/web/composicio/fonts-informacio/index.html?p_id=GT_SUBS_1.
34 http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/CongresoUE/ComunicALCAs/ALCAsXIILeg.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 62
Des d’aquesta perspectiva, es pot apreciar que el procés jurídic de construcció europea reecteix una
tendència progressiva vers una parlamentarització del sistema d’adopció de decisions, com es manifesta,
a títol d’exemple, en el Tractat de Lisboa, amb l’augment de poders del Parlament Europeu, en especial, a
través de la generalització del procediment legislatiu ordinari, o l’esmentada participació dels parlaments
nacionals i regionals amb competències legislatives en diferents àmbits de la Unió Europea, no només en el
marc del control del principi de subsidiarietat. Dit això, no desconec que, en els temes transcendentals per a
la Unió Europea, els governs dels estats continuen essent “els senyors dels tractats”.
La funció de control del principi de subsidiarietat es congura com un dels mecanismes, modest però no
menyspreable, en l’innovador procés d’associació dels parlaments en el procediment d’adopció de decisions
de la Unió Europea.
Aquesta política europea, que podria desenvolupar el Parlament, hauria de tenir com a objectiu fer arribar
a les institucions de la Unió Europea les aportacions i interessos de la Generalitat, en àmbits estratègics per
al Parlament, per tal que la Unió Europea els pogués conèixer i considerar. Per tal de congurar aquesta
estratègia material, una possibilitat podria ser la següent: caldria seleccionar una o diverses accions que es
considerin prioritàries o rellevants per als interessos de la Generalitat, d’entre totes les iniciatives i àmbits
materials que identica la Comissió Europea, cada any, en el seu programa de treball.
Aquest és el procediment que duu a terme el Parlament escocès, el qual debat, primer en comissió i
posteriorment en el Ple, l’esmentat programa de treball de la Comissió Europea i, per mitjà d’una resolució,
identica aquells àmbits materials i les conseqüents accions que conguraran l’estratègia política del
Parlament en aquell any. En aquests àmbits i en l’estratègia denida, el Parlament escocès té el deure d’actuar,
en el marc de la Unió Europea.35
Evidentment, qualsevol estratègia realista té com a condició una selecció, precisa i acurada, de les accions
i els àmbits materials d’interès, entre tots els que la Comissió Europea avança que desenvoluparà cada any.
Des del meu punt de vista, la denició d’aquesta estratègia podria afavorir que la política de la Unió Europea
s’integrés més en el treball quotidià del Parlament. Per tal de congurar aquesta estratègia, s’haurien de
distingir dos moments diferents:
1) La fase prelegislativa, abans de la proposta formal d’una iniciativa legislativa de la Unió Europea.
2) La fase ja pròpiament legislativa, en la qual s’emmarcaria el procediment de control del principi de
subsidiarietat.
Ateses les característiques del procediment normatiu de la Unió Europea, aquest moment prelegislatiu, on
les institucions europees cerquen informació i comencen a elaborar les seves polítiques, és el moment idoni
perquè el Parlament pugui fer arribar a Brussel·les les seves aportacions i interessos.
Tant el Tractat de Lisboa com la pràctica de les institucions permeten aquesta possibilitat. Així, de conformitat
amb l’article 2 del Protocol núm. 2 annex al Tractat de la Unió Europea i al Tractat de Funcionament de
la Unió Europea, la Comissió Europea té el deure de dur a terme àmplies consultes, tenint en compte la
dimensió regional, abans de proposar un acte legislatiu.
De la mateixa manera, la Comissió Europea encoratja, expressament, els parlaments dels estats membres a
establir un diàleg polític sobre les seves iniciatives. A través d’aquest diàleg polític, els parlaments poden
plantejar les seves observacions sobre tots els aspectes que creguin convenients de les iniciatives de la
Comissió.36 La pràctica mostra la utilització d’aquest diàleg polític entre alguns parlaments nacionals i la
Comissió Europea.37
35 Orr (2016).
36 Comisión Europea. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo. Una agenda para los ciudadanos. Logrando resultados
para Europa. COM (2006) FINAL, 10 de mayo 2016, p. 10.
37 Parlament de Catalunya (2012a).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 63
Una recomanació del Grup operatiu és, precisament, que la Comissió i el Comitè de les Regions haurien
d’informar, en més gran mesura, a les administracions nacionals, regionals i locals, sobre les oportunitats de
què disposen per contribuir a l’elaboració de les polítiques des d’una fase inicial. Així mateix, el Grup operatiu
proposa que la Comissió hauria d’involucrar, plenament, a les administracions regionals i locals, en els seus
processos de consulta i en les seves avaluacions d’impacte territorial de les iniciatives de la Unió Europea.
A parer meu, aquestes previsions relatives a les administracions regionals haurien d’incloure també als
parlaments regionals amb competències legislatives, en cas que no fos aquesta la voluntat del Grup operatiu.
Si no hi ha aquesta anàlisi prèvia i de seguiment, des de l’inici, del contingut de les iniciatives de la Unió
Europea, el procediment de control del principi de subsidiarietat esdevé un procediment més formal que
material, atès que és difícil fer una anàlisi de contingut amb el breu termini previst pels tractats i més difícil
encara congurar una estratègia política d’un parlament. En conseqüència, sense aquesta anàlisi prèvia, la
funció parlamentària de control del principi de subsidiarietat esdevé un exercici d’interès més per a tècnics
o acadèmics que per a diputats.
5.2 L’establiment d’un diàleg i cooperació sistemàtics amb totes les institucions implicades
El compliment ecaç de la funció de control del principi de subsidiarietat requereix, des del meu punt de
vista, un constant ux d’informació i un diàleg continuat amb totes les institucions implicades. Aquest ux
constant de dades i valoracions permetria una visió íntegra dels problemes i solucions que es plantegen.
En primer lloc, l’accés a la informació i al criteri tècnic del Govern, esdevé un element essencial perquè el
Parlament pugui formar la seva opinió amb relació a les iniciatives legislatives de la Unió Europea. En aquest
marc, voldria destacar que, fruit de la pràctica, s’han establert mecanismes pràctics de col·laboració entre el
Parlament i el Govern que han funcionat, des del meu punt de vista, satisfactòriament.38
En segon lloc, caldria enfortir la cooperació entre el Parlament de Catalunya i la Comissió Mixta per a
la Unió Europea, de cara al fet que els dictàmens i opinions del Parlament es tinguessin en compte. Cal
remarcar, pel que fa als efectes jurídics dels dictàmens del Parlament, que la regulació de la Llei relativa a la
Comissió Mixta no té en compte la natura de les competències autonòmiques afectades pels projectes d’actes
legislatius de la Unió Europea. La lògica jurídica exigeix que, en els casos en què els projectes d’actes
legislatius de la Unió Europea incideixin en les competències exclusives de la Generalitat de Catalunya, els
dictàmens del Parlament i les seves observacions s’incloguin, harmonitzadament, en el dictamen nal que la
Comissió Mixta enviï a les institucions de la Unió Europea.
Finalment, un diàleg sistemàtic entre el Parlament de Catalunya i les institucions de la Unió Europea, en
especial la Comissió i el Parlament Europeu, afavoriria, de forma notable, l’accés a una informació rellevant
i immediata de les iniciatives i estratègies de la Unió Europea i possibilitaria, en denitiva, un compliment
adequat de la funció de control del principi de subsidiarietat.
En aquest sentit, el Tractat de Lisboa ha augmentat les possibilitats de cooperació interparlamentària entre el
Parlament Europeu i els parlaments nacionals dels estats membres.
Així mateix, la intensicació de la cooperació interparlamentària, tant en el pla de l’Estat espanyol, com en
el pla de la Unió Europea, també afavoriria l’intercanvi d’informació immediata sobre els aspectes d’interès
comú de les iniciatives legislatives de la Unió Europea així com dels eventuals dictàmens adoptats.
El Grup operatiu recomana que els colegisladors de la Unió Europea considerin la possibilitat de convidar
els representants de les administracions locals i regionals a les seves reunions o que se celebrin audiències i
altres actes.
Així mateix es recomana que els parlaments nacionals i regionals utilitzin, de manera més ecaç, les
plataformes d’intercanvi d’informació, com són l’IPEX, en el marc del Parlament Europeu i els parlaments
nacionals i el REGPEX, en el marc dels governs i parlaments regionals.
38 Parlament de Catalunya (2012a).
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 64
En aquest context, cal destacar el paper que podria desenvolupar la CALRE (Conferència d’Assemblees
Legislatives Regionals de la UE), com a organització que acull a presidents de parlaments regionals amb
competències legislatives en el marc de la Unió Europea. La seva actuació conjunta podria articular una
massa crítica entorn d’una proposta legislativa de la Unió Europea, que podria ser més efectiva que una
actuació parlamentària individual. A més, cal destacar que la CALRE té un Grup de treball sobre el principi
de subsidiarietat.
L’existència, en el Parlament, d’un òrgan amb funcions especíques sobre la Unió Europea, com és
el Grup de treball, podria afavorir l’establiment d’una sèrie de relacions, en la mesura que fos possible,
institucionalitzades i estructurades, per una banda, amb el Govern i la Comissió Mixta i, per una altra banda,
amb les institucions de la Unió Europea, en especial, amb la Comissió Europea i el Parlament Europeu, i
altres parlaments.
Aquestes relacions podrien formalitzar-se mitjançant acords institucionals de col·laboració.
Alguns parlaments regionals de la Unió Europea han desenvolupat una estratègia proactiva basada en un
diàleg sistemàtic, tant amb les institucions internes com amb les institucions de la Unió Europea. En aquest
marc, voldria destacar l’experiència de l’Assemblea regional de les Marques, la qual va aconseguir que la
Comissió d’Agricultura del Parlament Europeu aprovés una esmena sobre el contingut de la proposta de
reglament de modicació del Reglament núm. 1698/2005 relatiu a l’ajuda al desenvolupament rural per
mitjà del Fons Europeu de Desenvolupament rural. L’Assemblea legislativa de les Marques va desenvolupar
una estratègia basada en un diàleg sistemàtic, tant amb el Senat italià, com amb les institucions de la Unió
Europea, i va enviar la seva proposta a la Comissió i al Parlament Europeu.39 Aquesta experiència constitueix
un exemple signicatiu d’un exercici de bon govern multinivell en el marc de la Unió Europea, en què els
parlaments regionals amb competències legislatives tenen un paper.
5.3 El reforçament dels mitjans personals i materials adequats per assumir les obligacions
derivades del Tractat de Lisboa
Des del meu punt de vista, el Parlament de Catalunya hauria de seguir l’exemple dels parlaments que estan
reforçant la seva capacitat europea per mitjà de l’establiment d’unitats orgàniques dedicades a l’estudi i
selecció del dret de la Unió Europea i, en especial, dels documents inicials del seu procediment legislatiu. Es
tracta d’una condició més pragmàtica que teòrica que, al meu entendre, és fonamental.
En aquest sentit, cal destacar que la Mesa del Parlament va crear, el 31 de desembre de 2017, l’Ocina
d’Acció Exterior i de Relacions amb la Unió Europea, posteriorment modicada i anomenada Ocina
d’Acció Exterior, Cooperació Interparlamentària i de Relacions amb la Unió Europea, el 20 de desembre
de 2018, amb les funcions, entre d’altres, d’assessorar jurídicament en la funció de control del principi de
subsidiarietat dels actes legislatius de la Unió Europea.40 Aquesta ocina està, en l’actualitat, en procés
d’estructuració personal i material.
També cal assenyalar que la Mesa va adoptar el 30 de juliol del 2018 el Pla d’acció exterior i de relacions
amb la Unió Europea, on s’intenta denir els objectius, les nalitats estratègiques, els països prioritaris,
i àrees geogràques preferencials així com les principals propostes d’actuació exterior del Parlament de
Catalunya. Així, per primer cop, el Parlament disposa d’un document que intenta ordenar els objectius de
l’acció exterior.41
A títol d’exemple, en aquest Pla d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea, s’estableixen les
propostes d’actuació següents, que poden afavorir la funció de control del principi de subsidiarietat:
• L’anàlisi jurídica de documents legislatius preparatoris, en el procés legislatiu de la Unió Europea, com
el programa anual de treball de la Comissió Europea.
39 Parlament de Catalunya (2012a).
40 BOPC núm. 330, de 13 de febrer de 2017 i BOPC núm. 247, de 29 de gener de 2019.
41 https://www.parlament.cat/web/activitat-parlamentaria/pla-exterior/index.html.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 65
• L’anàlisi d’iniciatives legislatives de la Unió Europea d’especial rellevància per la Generalitat de
Catalunya.
• El foment d’una relació permanent amb les institucions de la Unió Europea, en especial amb el Parlament
Europeu i la Comissió Europea.
• La reivindicació dels mecanismes de cooperació interparlamentària previstos en el Reglament del
Parlament Europeu per a la cooperació amb els parlaments nacionals dels estats membres.
• La iniciativa, a través d’una cooperació interparlamentària, de fer realitat una ocina tècnica dels
parlaments subestatals amb competències legislatives, a la seu del Parlament Europeu.
• L’establiment d’una relació de col·laboració permanent amb la Delegació de la Generalitat davant la Unió
Europea.
• El foment de la coordinació i cooperació entre comissions parlamentàries especialitzades en temes de la
Unió Europea.
• La reactivació de la Network of Regional European Committees (NORPEC) amb els parlaments d’Escòcia
i Flandes, i del País Basc.
En conseqüència, el Parlament disposa d’una sèrie de propostes d’acció concretes, en el marc de la Unió
Europea que, en el cas que s’executessin, podrien afavorir, notablement, el compliment de la funció de
control del principi de subsidiarietat.
6 Consideracions nals
Primera: El compliment efectiu i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat requeriria,
des del punt de vista parlamentari, que els grups parlamentaris assumissin la voluntat política per aplicar
les potencialitats d’aquest procediment i altres vies en el marc del procés legislatiu de la Unió Europea. En
aquest sentit, aquesta funció s’hauria d’emmarcar en una estratègia més àmplia del Parlament amb relació
a la política de la Unió Europea, que es manifestés a través d’una cooperació i diàleg sistemàtics amb altres
institucions implicades.
Segona: A partir de la pràctica del Parlament de Catalunya, esmentada en aquest article, s’ha constatat
que només quan els serveis del Parlament preparen i elaboren una proposta de dictamen, que després els
grups parlamentaris han d’esmenar o validar, el Parlament exerceix de forma autònoma aquesta funció
parlamentària.
Al contrari, la pràctica d’incloure únicament les observacions del Govern, sense aportacions dels grups
parlamentaris, condueix al fet que, materialment, aquesta funció s’exerceix pel Govern i no pas pel Parlament.
Tercera: El compliment efectiu i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat requeriria,
des d’un punt de vista de l’administració parlamentària, el reforçament dels mitjans personals i materials del
Parlament, per tal de donar suport als diputats en la capacitat tècnica d’anàlisi de les iniciatives de la Unió
Europea.
Quarta: En el pla de la Unió Europea, seria convenient que es reconsiderés una reforma del procediment
de control del principi de subsidiarietat, que superés alguns dels problemes assenyalats i que permetés,
fonamentalment, que els parlaments, tant nacionals com regionals amb competències legislatives, poguessin
fer arribar al legislador de la Unió els seus plantejaments i interessos sobre el contingut dels projectes d’actes
legislatius.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 66
Referències bibliogràques
Arrufat Cárdava, Alberto-Deln. (2009). Asambleas autonómicas y acción exterior. València: Corts
Valencianes.
Conseil de l’Union Européene. (2009). Donner corps à une idée Europe. Brussel·les: Bruylant.
El català reconegut pel Parlament Europeu (Col·lecció “Temes d’Actualitat”, núm. 2). (1990). Estrasburg:
Generalitat de Catalunya.
Elorriaga Fernández, Gabriel. (2001). La diplomacia parlamentaria. Revista de las Cortes Generales, 54,
7-20.
Estella de Noriega, Antonio. (2000). El dilema de Luxemburgo: El Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ante el principio de subsidiariedad. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces.
Fernández Esteban, María Luisa. (1996). El principio de subsidiariedad en el ordenamiento europeo. Madrid:
McGraw-Hill.
Fromage, Diane. (2015). Les Parlements dans l’Union Européenne après le Traité de Lisbonne. París:
L’Harmattan.
Héraud, Guy. (1968). Les principes du fédéralisme et la Fédération Européenne. París: Presses d’Europe.
Martínez, Miguel Ángel. (2001). Las relaciones internacionales entre los Parlamentos y la política exterior
de los Gobiernos. Revista de las Cortes Generales, 53, 7-52.
Palomares Amat, Miquel. (2005). Parlaments regionals i procediment d´adopció de decisions a la Unió
Europea (Col·lecció “Testimonis Parlamentaris”, núm. 21). Barcelona: Parlament de Catalunya.
Palomares Amat, Miquel. (2011). La participación del Parlamento de Cataluña en la aplicación y control del
principio de subsidiariedad. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 38, 19-58.
Palomares Amat, Miquel. (2015). El Parlamento de Cataluña y la Unión Europea. Dins Paz Andrés Saénz
de Santa Maria i Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena, El Parlamento Europeo: ¿Esta vez es
diferente? (p. 265-272). Oñati: Instituto Vasco de Administración Pública.
Palomares Amat, Miquel. (2016). La participació del Parlament de Catalunya en l’Assemblea Parlamentària
de la Francofonia. La participation du Parlement de Catalogne à l’Assemblée parlementaire de la
Francophonie (Col·lecció “Testimonis Parlamentaris”, núm. 37). Barcelona: Parlament de Catalunya.
Parlament de Catalunya. (2005). El principi de subsidiarietat a la Unió Europea (Col·lecció “Testimonis
Parlamentaris”, núm. 22).
Parlament de Catalunya. (2010a). El control del principi de subsidiarietat (Col·lecció “Testimonis
Parlamentaris”, núm. 30).
Parlament de Catalunya. (2010b). L’aplicació parlamentària del principi de subsidiarietat (Col·lecció
“Testimonis Parlamentaris”, núm. 31).
Parlament de Catalunya. (2012a). Les relacions entre els parlaments regionals amb competències legislatives
i la Comissió Europea en la fase inicial del procés legislatiu de la Unió Europea (Col·lecció “Testimonis
Parlamentaris”, núm. 33).
Parlament de Catalunya. (2012b). La dimensió regional del principi de subsidiarietat i la seva aplicació
pràctica a Catalunya (Col·lecció “Testimonis Parlamentaris”, núm. 34).
Stavridis, Stelios. (2019). La diplomacia parlamentaria: El papel de los Parlamentos en el mundo. Revista
Española de Derecho Internacional, 71(1), 187-206.
Miquel Palomares Amat
Condicions per a un compliment ecaç i autònom de la funció de control del principi de subsidiarietat ...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 59, 2019 67
Timmermans, Christiaan Willem Anton. (2010). Context històric del principi de subsidiarietat i paper que hi
té el Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees. Dins El control del principi de subsidiarietat
(pàg. 14-28) (Col·lecció “Testimonis Parlamentaris”, núm. 30). Barcelona: Parlament de Catalunya.
Referències documentals
Catalunya. Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea. (DOGC,
núm. 6768, 11/12/2014).
Comissió Europea. Informe sobre el Grupo Operativo sobre subsidiariedad, porporcionalidad y “hacer
menos pero de forma más eciente”.
Espanya. Llei 24/2009, de 22 de desembre, de modicació de la Llei 8/1994, de 19 de maig, per la qual
es regula la Comissió Mixta per a la Unió Europea, per a la seva adaptació al Tractat de Lisboa de 13 de
desembre de 2007. (BOE, suplement en llengua catalana, núm. 308, 23 de desembre de 2009)
Orr, Katy. (4/7/2016). [Intervenció en la Taula rodona “Més enllà de la Subsidiarietat. L’impacte dels
parlaments en la denició de les polítiques de la Unió Europea”]. Institut d’Estudis Autonòmics.
Sentència del Tribunal de Justícia de 10 de desembre 2001, British American Tobacco (Investments) c.
Imperial Tobacco, C-491/01, Rec. p. I-11453.
Sentència del Tribunal de Justícia de 12 de novembre de 1996, Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del
Norte contra Consejo de la Unión Europea. As.C-84/94, ap.47 i 55.
Sentència del Tribunal de Primera Instància de 27 de setembre de 2006, Glaxo- SmithKline Services/
Commission, T-168/01, Rec. p. II-2969.
