Condicionamientos constitucionales de la reforma del Senado
| Autor | Ricardo Chueca Rodríguez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de La Rioja |
| Páginas | 199-211 |
Page 199
En el texto que sigue se parte de una acepción de condicionamiento entendido como limitación, es decir, como uno o varios factores que establecen el marco dentro del que se desenvuelve una acción. Ahora bien, por condicionamiento se suele entender tanto la acción que produce la limitación como el efecto condicionador que produce como resultado. Ello advierte sobre un matiz que es el que le hace merecedor de figurar en el título de estas líneas, a saber, que tales limitaciones son ajenas e indisponibles, en un preciso sentido, para quien ve así acotada su capacidad de acción. Que para el actor que se desenvuelve dentro del campo delimitado, aquéllos condicionamientos son un dato de hecho que, cabalmente por ello, somete su acción.
Éste es, sin duda, el caso de la acción de reforma que ha recibido recientemente su impulso político inicial. De hecho, toda iniciativa de reforma, una vez definido su objeto, sufre de condicionamientos en la medida en que sólo pretende actuar de modo parcial sobre un conjunto jurídico-político singularizado por la nota de constitucionalidad. La propia idea de reforma alude a una modificación parcial (incluso en el caso de revisión total, realizada según la constitución a sustituir) en el marco de una unidad lógica y coherente, precisamente en favor del mantenimiento de su solidez y eficacia.
Las líneas que siguen tratan de aportar unas consideraciones sobre las dificultades que, en forma de limitaciones imputables a la propia norma constitucional, son esperables a la hora de modificar la institución del Senado. No son pues imputables a ninguna voluntad orgánica o de autoridad. Con ello sólo pretendo recordar que nuestro singular Estado compuesto se fundamenta en unas bases constitucionales determinadas que son -y lo han sido a veces con mucho esfuerzo- interpretadas de modo coherente y sistemático, y que configuran un modelo de Estado, que pue-
*Estas páginas se han beneficiado de las observaciones de varios colegas, durante su exposición y debate en el Congreso. Y de las indicaciones de Gonzalo ARRUEGO, que sin duda han mejorado el texto.
Page 200
de considerarse inacabado quizá en algún extremo preciso (esto último tanto hoy como en el futuro, pues se trata de una afirmación en el tiempo) pero que, como se ha dicho tantas veces, no es un Estado indefinido.
Lo anterior no agota, sin embargo, la reducción del escenario de reforma, pues también son inferibles otros condicionamientos del hecho de que el objeto de la reforma sea, precisamente, una institución. Una institución constitucional dotada de un conjunto de atribuciones, con una composición determinada, inserta en un marco complejo de relaciones interorgánicas y, en fin, con unas determinadas tendencias de funcionamiento adquiridas a lo largo de ya más de veinticinco años. Hasta el punto de que puede afirmarse la existencia de cierta «cultura de institución» que no sólo caracteriza al propio Senado, sino a la estructura bicameral en que se integra, las Cortes Generales y, por extensión, al sistema político de la Constitución de 1978 en su conjunto.
Otros condicionamientos provienen, en fin, de una obviedad. El objeto de reforma no es la Cámara alta sino el sistema bicameral. Dicho de otro modo, se pretende actuar sobre el órgano Cortes Generales. Sin perjuicio de lo que más adelante se diga, cabe adelantar ya un dato obvio, mas no menor: nuestro bicameralismo, como todo aquél que responde a un corte clásico y que hoy sobrevive, es plasmación institucional de un compromiso. Ello en absoluto impide su modificación, ni introduce una dificultad suplementaria a la acción de reforma. Pero sí es importante retener que, en la medida en que se trata de la cristalización institucional de un compromiso entre posiciones y percepciones contrarias o distintas, su modificación afecta al todo, es decir, a las Cortes Generales. Y ello debe incluirse necesariamente en los cálculos previos característicos de todo intento de reforma.
A lo anterior debe unirse otra consideración también perteneciente al mundo de lo obvio. Reformar la Constitución, uno o varios preceptos, es una acción de alcance variable en función del objeto concreto de normación sobre el que se actúe. De tratarse de una institución, es preciso tener en cuenta que, además del efecto que denominaremos sistémico y al que ya nos hemos referido, se produce un efecto transversal que afecta al conjunto de funciones y procesos en que dicho órgano participa, dentro de la compleja estructura que toda Constitución supone. Para el caso del Senado, y sin ánimo de exhaustividad, esta transversalidad afecta al menos a los siguientes aspectos reseñables:
-
Su función en el procedimiento legislativo, como cámara de segunda lectura, dotada de un poder de veto de alcance limitado y de un poder de enmienda subordinado.
-
Competencias en materia de reforma constitucional.
-
Función de información, control.
Page 201
-
Función de propuesta de miembros de órganos constitucionales y estatales.
-
Funciones destacadas en materias propias del Título II.
-
Función de integración del órgano Cortes Generales junto con los miembros del Congreso de los Diputados.
-
Funciones específicas en materia autonómica, arts. 74 y 155 CE.
Retenga de momento el lector no tanto toda esta relación de competencias o atribuciones, cuanto su heterogeneidad y variado grado de incidencia en el ejercicio de funciones de formulación y expresión de la voluntad estatal. Y ello, a los solos efectos, para el caso de actuar sobre la composición actual de la Cámara, de escrutar la congruencia exigible entre funciones atribuidas y composición del órgano que se proponga.
El Senado es la cámara de representación territorial
, afirma el artículo 69.1 CE.
El Título III de la Constitución Española, que se ocupa de las Cortes Generales, dedica su Capítulo I a las Cámaras, configurando en su artículo 66.1 una estructura bicameral del órgano que representa al pueblo español, es decir, que formula la voluntad del pueblo como unidad política identificada por la nota de la soberanía. La formulación que emplea tal precepto, incluye una descripción de la representación que se imputa a una de las Cámaras, una representación de naturaleza territorial y, de otro lado, la atribución de la función de representación política al órgano Cortes Generales. Ello hace especialmente ilustrativo el hecho de que la norma no atribuya al Congreso de los Diputados representación especial alguna. Pero por ello mismo se está queriendo afirmar que la representación que actúan las Cortes Generales no lo es ante nadie. Se está afirmando, y esto indubitadamente, que la representación política estatal incluye la atribución de una representación política especial que compone, o se integra como, una parte de la función de representación política que actúan las Cortes Generales. Y que, por consiguiente, la distribución funcional que la Constitución opera atribuyendo competencias a los tres órganos, Congreso, Senado y Cortes Generales, está toda ella vertebrada y dirigida a realizar el proceso de conformación y formula-ción de la voluntad del pueblo español. En definitiva, se quiere afirmar con todo ello que el órgano Cortes Generales no expresa sino una única voluntad, independientemente de la diferenciación orgánica que acoge la Constitución, que se concibe, en todo caso e indubitadamente, como unificadas en el enunciado del artículo 66.1 CE.
Page 202
Esta interpretación nos parece destacable atendido el hecho de que, prácticamente desde la promulgación de la Constitución, se advirtió la existencia de contradicción o incongruencia entre el enunciado del artículo 69.1 CE, composición de la Cámara y funciones constitucionalmente atribuidas. Hasta el punto de llegar a producirse cierto espejismo entre la doctrina científica, que llegó a atribuir al Senado una suerte de auto-nomía orgánica diferenciada -presentado como un deseable futurible- en el actual marco constitucional. Dicho de otro modo, que la afirmación del 69.1 CE posea un alcance puramente formal, o responda a una función realmente existente, no incide sino en la formación de la voluntad del órgano Cortes Generales, pero en ningún caso convierte a la Segunda cámara en más o menos representativa de intereses o instituciones. Ésta...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba