STS, 20 de Enero de 2004
| Ponente | D. Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2004:169 |
| Número de Recurso | 566/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil cuatro.
En el recurso de casación nº 566/1999, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 478/1998, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 2 de julio de 1998 y recaída en el recurso nº 1228/1996, sobre autorización condicional para la realización de una operación de Préstamo Sindicado por el Ayuntamiento de Madrid; habiendo comparecido como parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el procurador D. Felipe Juanas Blanco, y dirigido por Letrado.
El 27 de mayo de 1992 el Ayuntamiento de Madrid aprobó la realización de una operación de endeudamiento, mediante préstamo con cláusula multidivisa con el Wetdeutsche Landesbank Girocentrale a largo plazo para la financiación parcial de las inversiones recogidas en el presupuesto de 1992, por un importe de 5.822.670.000 pesetas de contravalor, con vencimiento definitivo al 7º año y amortizaciones por partes iguales en los años 6 y 7.
La Dirección General del Tesoro y Política Financiera con fecha 19 de octubre de 1992 autorizó dicha operación siempre que se provea dotación presupuestaria en los presupuestos de los próximos años para afrontar la carga financiera que genera la operación por intereses (capítulo III) y amortizaciones (capítulo IX) cifradas estas últimas en, como mínimo, 613.738.000 pesetas.
Formulado recurso contencioso administrativo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 9ª) dictó sentencia estimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, contra las resoluciones de fecha 18 de septiembre de 1992, dictada por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, y la de fecha 19 de octubre de 1992, del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre autorización condicional para la realización de una operación de Préstamo Sindicado al referido Ayuntamiento.
Notificada esta sentencia a las partes, por la Administración General del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de septiembre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 24 de febrero de 1999 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
Unico.- Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), por infringir la sentencia las normas del Ordenamiento Jurídico y la jurisprudencia que resultaban aplicables para resolver la cuestión controvertida y más concretamente los arts. 149.11ª, 13ª y 14ª Ce en relación con el art. 54.2 de la Ley 39/1988, de 29 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, case, anule y revoque la que en él se recurre y restablezca en la integridad de sus efectos jurídicos y contenido a los actos administrativos que la misma dejó sin efecto.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 3 de mayo de 2000, ordenándose por otra de fecha 31 de mayo de 2000 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE MADRID), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 11 de julio de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimando el recurso con confirmación íntegra de la Sentencia impugnada.
Por providencia de fecha de 20 de noviembre de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de enero del corriente, en que tuvo lugar.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que es objeto de esta casación, estimó el recurso entablado por el Ayuntamiento de Madrid contra las resoluciones de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda que al autorizar la operación de endeudamiento transcrita en los antecedentes la sometió a la condición de proveer en los presupuestos anuales una dotación por intereses y amortizaciones para afrontar la carga financiera que genera la operación.
El Tribunal de instancia anula dicha cláusula por considerarla contraria a Derecho, fundando su sentencia en que: a) la facultad para autorizar o denegar la operación, concedida por el artículo 54.1 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, a los órganos competentes del Ministerio de Hacienda, no permite modificar el contenido de la operación, que ha de ser respetado, sin posibilidad de imponer condiciones; b) se vulnera la autonomía local cuando en la elaboración de los presupuestos del Ente local se producen intromisiones de otras Administraciones, relativas a los métodos o formas de amortización de las cargas financieras, o de su distribución presupuestaria, imponiéndole obligaciones contables que mediaticen la actividad local en la materia que está sometida a las normas generales y específicas sobre estructura de los presupuestos; y c) el control del posible quebranto de las finanzas municipales por la operación de crédito se realiza en forma previa, mediante la valoración por el órgano competente de la viabilidad económica de la entidad solicitante, y en forma posterior, a través de procedimientos internos (Comisión Especial de Cuentas de la Entidad Local-art. 116 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/85, de 2 de abril) o externos (Central de Información de Riesgos del Banco de Crédito Local-art. 56 LHL-, y Tribunal de Cuentas-art.115 LBRL) legalmente previstos.
Contra esta sentencia ha interpuesto el presente recurso de casación el Abogado del Estado en el único motivo de casación que ha quedado recogido en los antecedentes, y en el que se indica en síntesis que: a) la condición impuesta no atenta a la autonomía municipal, ya que no se trata de una medida genérica e indiscriminada, sino concreta y ajustada a las circunstancias del caso, que encaja dentro de las competencias que al Estado reconoce el art. 149 13ª y 14ª CE, al tener incidencia sobre la actividad económica y sobre la política de endeudamiento del Sector Público, que afecta tanto al volumen de recursos disponibles como al crédito y solvencia de las instituciones españolas en los mercados financieros; b) el art. 54.2 LHL permite la imposición de limitaciones como la establecida en el acto recurrido, pues quien puede lo más (autorizar o denegar una operación), puede lo menos (condicionarla en mayor o menor medida), evitando situaciones absurdas de denegar una operación que sería posible mediante el cumplimiento de una condición, obligando a la Entidad Local a modificarla y replantearla de nuevo hasta que la misma encaje o se ajuste a los límites, condicionantes o prescripciones impuestos en cada caso, con la consiguiente dilación en el tiempo de los procesos de autorización.
El art. 49 de LHL permite a las Entidades Locales concertar operaciones de crédito "en todas sus modalidades con toda clase de Entidades de Crédito". Ahora bien, determinadas operaciones mencionadas en el art. 54 LHL requieren autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda.
Este control del Ayuntamiento por la Administración del Estado no lesiona la autonomía local, ni dentro de ella la autonomía financiera, pues, como se señala en la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias de 2 de febrero de 1981 y 28 de junio de 1983), el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad, que responde a la supremacía del interés de la nación, en aquellos supuestos en el que el ejercicio de la competencia de la Entidad Local incida en intereses generales, cual es el caso de la política económica del Estado.
No hay inconveniente en que la autorización se otorgue con sujeción a determinadas condiciones, pues, como indica el Abogado del Estado, a través de ellas se trata de evitar "situaciones absurdas de denegar una operación que sería posible mediante el cumplimiento de una condición, obligando a la Entidad Local a modificarla y replantearla de nuevo hasta que la misma encaje o se ajuste a los límites, condicionantes o prescripciones impuestos en cada caso, con la consiguiente dilación en el tiempo de los procesos de autorización". En estos casos, tampoco se lesiona la autonomía local, pues el Ayuntamiento tiene libertad para aceptarlas o rechazarlas, de tal forma que una autorización condicionada, cuya condición no se acepta por el Ayuntamiento equivale a la denegación de la autorización. Por esta razón no puede compartirse la tesis de la sentencia recurrida, en la que se afirma que el control estatal solo puede consistir en la concesión o denegación pura y simple sin ningún aditamente de condiciones. Si se admite que puede rechazarse, también cabe admitir que se rechace salvo que se cumple una condición.
En atención a las anteriores consideraciones, hay que admitir el recurso de casación del Abogado del Estado al entender esta Sala que la fundamentación de la sentencia recurrida no es correcta en este aspecto, ni en el que no pueda el Estado realizar un control adicional al que efectúan externa o internamente otros órganos, ya que en el campo del endeudamiento se ha visto que la Legislación de Régimen Local lo permite en determinados casos.
Ahora bien, ya puestos en la situación de Tribunal de instancia, conforme a las exigencias del artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, el recurso contencioso-administrativo ha de ser estimado, atendiendo a la alegación formulada en la demanda de que el control del Órgano autorizante no puede llegar a extremos de establecer condiciones "sometidas a la discrecionalidad, o incluso a la arbitrariedad de la autoridad concedente, colocando a los entes locales en posición de inseguridad jurídica".
En efecto, conforme a la doctrina constitucional citada anteriormente, esos controles que el Estado realiza sobre las operaciones de endeudamiento de los Entes locales no pueden ser genéricos e indeterminados hasta el extremo de que los sitúen en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica. Es preciso que el ejercicio de esa actividad de fiscalización se realice, en cada caso, atendiendo a las circunstancias que concurran en la operación de crédito y en la entidad que la solicita, en la medida que la misma pueda incidir en la actividad económica del Estado y en la política de endeudamiento del Sector Público. Así lo dice expresamente el artículo 54.2 de LHL, en relación con el primer aspecto, cuando señala que "Para el otorgamiento de la autorización de la operación a que se refiere el presente apartado y el anterior, se atenderá a la situación económica de la Entidad Local peticionaria, plazo de amortización, futura rentabilidad económica de la inversión a realizar y condiciones de todo tipo del crédito a concertar". Y hay que inferirlo, en el segundo aspecto, de la competencia que se atribuye al Estado por el art. 149 13ª y 14ª de la Constitución, que ya con anterioridad a ella venía impuesta por la Orden de 26 de diciembre de 1967 y el Decreto de 19 de septiembre de 1977.
El órgano estatal de control debe examinar las circunstancias concurrentes y a la vista de las mismas otorgar la autorización lisa y llanamente, rechazar la operación de plano u otorgarla con condiciones. Su potestad no es plenamente discrecional, pues ha de fundarse en la documentación aportada en el expediente, que le permitirá discernir las circunstancias concurrentes en consonancia con lo previsto en el artículo 54 a que se ha hecho referencia. Esta labor ha de tener reflejo en la motivación del acto en el que se ha de expresar cual es la razón de ser de la denegación o del establecimiento de condiciones, sin que baste las formulaciones teóricas contenidas en abstracto en normas legales, ni las meras referencias a "un considerable endeudamiento", que pueden aplicarse en casi todos los casos, o la simple apelación a criterios de convergencia exterior sin explicar la incidencia de la operación en los mismos. Debe tenerse presente que la permisibilidad de acudir al crédito es la regla general-art. 49 LHL-, mientras que su rechazo o condicionado, la excepción, y como tal ha de interpretarse restrictivamente, con la exigencia de una adecuada causa y congruencia con la situación del ente local.
Esto es especialmente relevante, cuando, en primer lugar, no se desprende de la documentación que obra en el expediente que la situación económica del Ayuntamiento de Madrid se encuentre en crisis, al estar su carga financiera muy lejos aún del 25% de sus ingresos corrientes, y que hubieran permitido eludir la autorización del MEH (art. 54.3), si no se tratase de una operación a formalizar con el exterior; cuando, en segundo lugar, fueron varias las entidades de crédito que realizaron ofertas para suscribir la operación, lo que supone su confianza en la solvencia de la Entidad Local; cuando, en tercer término, consta la distribución de la referida carga en las sucesivas anualidades conforme a criterios de inversión razonablemente repartidos en el horizonte temporal sin exceso en ningún año; y, cuando en último término, resulta que una condición como la impuesta representa transformar la operación con período de carencia en otra de anualidad constante sin un verdadero sentido práctico, pues se inmoviliza un capital durante los años de carencia al propio tiempo que se abonan unos gastos financieros superiores a los que produce el capital inmovilizado, por lo que resultaría más ventajoso amortizar la parte del crédito en la cantidad que se obliga a proveer.
Debe tenerse presente, además, que no hay precepto legal que imponga este tipo de amortización, pues del propio art. 54.5 de LHL se desprende que lo que hay que proveer anualmente son los gastos de financiación, y no una parte de la carga financiera; máxime si se tiene en cuenta que la provisión que se exige contradice el concepto propio que del presupuesto da el artículo 143 de LHL, como la expresión cifrada de las obligaciones y derechos que respectivamente se reconocen o liquidan en un año, pues la misma no supone la existencia de obligación frente a tercero derivada de gasto que se realice en el ejercicio económico, al no haber un crédito exigible contra la entidad derivado de adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general que se realicen en ese ejercicio presupuestario (art. 157.1 LHL), según la Regla 110.1 del ICAL (Orden de 17 de julio de 1990).
Todas estas razones obligaban a dar una adecuada y congruente justificación de porqué se impide hacer efectiva la posibilidad que el artículo 49 LHL atribuye a los Ayuntamientos para concertar cualquier tipo de operaciones de crédito, sin exclusión de aquellas que tengan un período de carencia. La circunstancia de que conforme al Tratado de Maastrich corresponde al Estado evitar los déficits excesivos de las Administraciones no es relevante en este caso, pues con o sin condición la operación sigue existiendo.
No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
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) Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 566/1999, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia nº 478/1998, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 2 de julio de 1998 y recaída en el recurso nº 1228/1996, debemos revocar dicha sentencia.
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) Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales de fecha 18 de septiembre de 1998, declaramos la nulidad por no ser conforme a Derecho, de la condición que en dicho acto se impone, consistente en que "siempre que se provea dotación presupuestaria en los presupuestos de los próximos años para afrontar la carga financiera que genera la operación por intereses (capítulo III) y amortizaciones (capítulo IX) cifradas estas últimas en, como mínimo, 613.738.000 pesetas."
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) Sin expresa condena en costas de la instancia, y debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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