Concurrencia de infracciones y sanciones penales y administrativas en el ámbito electoral: manifestaciones del principio 'non bis in idem

AutorEva Mª Domínguez Izquierdo
Páginas233-283
CONCURRENCIA DE INFRACCIONES
Y SANCIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS
EN EL ÁMBITO ELECTORAL:
Manifestaciones del principio “non bis in idem”
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Profesora de Derecho penal. Universidad de Jaén
SUMARIO: I. LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MATERIA ELECTORAL.
II. LA LOREG COMO LEY ESPECIAL IMPROPIA Y LA DELINCUENCIA
ELECTORAL. III. DELITOS E INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS
EN EL ÁMBITO ELECTORAL: EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM. 1. La
doctrina general y su influencia en materia electoral. 2. Concurrencia de
infracciones penales y administrativas previstas en la LOREG. Falta de cri-
terio de diferenciación. 3. Eventual confluencia entre la sanción penal y
la sanción disciplinaria: la especial relación de sujeción. 4. Concurso entre
delitos comunes cometidos en el ámbito electoral: la concurrencia entre los
delitos contenidos en el CP y en la LOREG. IV. LAS PENAS PRINCIPALES Y
LAS ACCESORIAS EN MATERIA ELECTORAL
I. LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MATERIA ELECTORAL
Las complejas relaciones que se suscitan entre el Derecho penal y el Derecho
sancionador administrativo han acaparado tradicionalmente el interés de la
doctrina y originado un importante cuerpo jurisprudencial tanto de nuestro TS
como del TC sobre todo en materias como el medio ambiente, la seguridad vial,
la salud pública, el consumo o el urbanismo y que también se proyecta a los pro-
cesos electorales en cuyo curso pueden producirse ciertas conductas disruptivas
capaces de ser constitutivas de ilícitos administrativos y/o penales. Estas con-
fluencias se hacen más profundas si tenemos en cuenta la progresiva invasión por
parte del Derecho penal de campos hasta ahora ocupados exclusivamente por el
Derecho administrativo, en lo que pudiera denominarse una incesante “adminis-
trativización” del Ius puniendi 1, ahondando en su función puramente intimidato-
1 Esta idea responde a la constatación de que ciertos bienes jurídicos son deficiente-
mente protegidos por el Derecho sancionador, de modo que se deja en manos del Derecho
penal una represión más contundente, sin embargo, este proceder lejos de solucionar el pro-
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ria e instando al cumplimiento por parte de los ciudadanos, ya sean particulares
o funcionarios, de determinadas obligaciones respecto a las Administraciones
Públicas. Todo ello, no supone otra cosa que el abandono de la idea del carácter
de subsidiariedad del Derecho penal y una rendición, también, a la inexorable
dependencia del Derecho administrativo. Es precisamente este desplazamiento
hacia materias que no le son propias lo que provoca tensiones con principios tan
básicos para el Derecho penal como el de exclusiva protección del bien jurídico
y la prohibición de sancionar dos veces la misma conducta cuando no exista un
doble atentado a intereses dignos de protección.
Ciertamente, en ocasiones se ha pretendido delimitar los campos de actua-
ción mediante un llamamiento a la diferente naturaleza o finalidad ya sea de las
infracciones o de las consecuencias jurídicas previstas en uno y otro orden, si
bien se trata de una discusión meramente retórica 2 e infructuosa. De hecho, la
doctrina mayoritaria se muestra favorable a considerar que no existe realmen-
te una diversidad en la naturaleza de las sanciones penales y las administrati-
vas 3 y que, en consecuencia, la relación entre ambos órdenes es susceptible de
plantear múltiples problemas. Relaciones conflictivas que no se producirían si
existiera una única norma sancionadora –ya fuera penal o administrativa– de
conductas que conculquen el orden jurídico, reprimiéndolas de forma racional
evitando las indeseables duplicidades y la proliferación de delitos que coinci-
den, sin criterios de delimitación claros, con ilícitos administrativos, terminan-
do por trasladar el problema aplicativo que el exceso de regulación implica,
blema y racionalizar el Ordenamiento evitando la superposición de sanciones, lo traslada a los
Tribunales y a la propia Administración. Vid. sobre el solapamiento de tipicidades penales y ad-
ministrativas, MUÑOZ CLARES, J., Ne bis in ídem y Derecho penal. Definición, patología y contrarios,
Murcia, 2006, págs. 309 y ss.
2 En este sentido, GARCÍA ALBERO, R., “Non bis in ídem” material y concurso de leyes pena-
les, Barcelona, 1995, pág. 25.
3 Así, ya respecto al CPA, CEREZO MIR, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho
Administrativo”. Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, 1975, pág. 169 y ss. En contra, opi-
niones ya superadas como la de MONTORO PUERTO, M., quien sostuvo en su día “que la
infracción penal y la infracción administrativa son distintas en razón de su naturaleza, es decir
con carácter sustancial o cualitativo”. La infracción administrativa, características, manifestaciones
y sanción. Barcelona, 1965, pág. 268. Recientemente, MORILLAS CUEVA, L., señala la nece-
sidad “de insistir en el no hallazgo doctrinal de diferencias ontológicas entre ambos. Desde
este punto de vista, ilícito administrativo e ilícito penal no se distinguen por su contenido sólo
cabe hacerlo por la naturaleza de sus sanciones”, si bien reconoce que “es difícil hallar criterios
cualitativos de distinción y los cuantitativos no sirven en la medida de lo necesario”. Sistema de
Derecho penal. Parte General, Madrid, 2018, pág.35. BENLLOCH PETIT, G., se limita a llamar la
atención sobre la existencia de una identidad mínima, una identidad sustancial básica entre la
sanción penal y la sanción administrativa “una mínima naturaleza común derivada precisamen-
te de su carácter de sanción y que, difícilmente, puede ser negada: a saber, que tanto las penas
como las sanciones administrativas constituyen un malum passionis quod infligitur propter malum
actionis, un mal que se impone como tal mal, en respuesta a un ilícito previo”, citando la opi-
nión de Baumann. “El principio de non bis in ídem en las relaciones entre el Derecho penal y
el Derecho disciplinario”. Poder Judicial, nº 51, 1998, pág. 310.
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a otros operadores jurídicos, ya sean los jueces o los miembros de la propia
Administración.
En efecto, en lugar de buscar una coordinación legislativa se procede única-
mente una coordinación procedimental que pretende evitar, aunque no en todo
caso, la aplicación acumulada de las dos clases de sanciones, estableciendo la prio-
ridad del proceso penal para no incurrir en la vulneración del principio non bis in
ídem, pero, finalmente, las conductas siguen discurriendo en paralelo en su previ-
sión típica. Y esta es una situación que se plantea de forma palmaria en el caso de
las infracciones y los delitos electorales.
En este sentido, la identidad básica que subyace entre las dos sanciones como
mal que padece aquel sobre el que recae una u otra ha de servir de punto de par-
tida de los posibles conflictos cuando una materia, como la electoral, es contem-
plada y sancionada desde un punto de vista penal y administrativo porque a quien
padece la sanción de una u otra naturaleza lo que le importa no es tanto por qué
se le impone sino el carácter de mal que para él representa, o, en otros términos,
el bien del que se ve privado por parte del Estado con independencia del orden
jurídico del que provenga la sanción, más allá de su antinormatividad específica.
Así, el principio non bis in idem adquiere toda su relevancia porque trata de dosifi-
car la reacción sancionadora del Estado haciéndola proporcional al injusto.
II. LA LOREG COMO LEY ESPECIAL IMPROPIA Y LA DELINCUEN-
CIA ELECTORAL
No cabe duda que la propia existencia de un Estado democrático de Derecho
se sustenta en gran medida en la forma en que se eligen los representantes de los
ciudadanos en los distintos ámbitos en los que se distribuye la Administración
del Estado. Esta importante función que va a condicionar los designios sociales
de cada ciudadano debe tener la absoluta garantía de que se haga de una forma
legalmente impecable para, de una parte, asegurar el principio de igualdad de
oportunidades en el acceso a un cargo de representación y, de otra, para que,
paralelamente, los ciudadanos puedan elegir limpiamente a las personas que
quieren que gobiernen y, en definitiva, dirijan los aspectos esenciales de nuestra
sociedad. En tal sentido, resulta incuestionable la trascendencia que adquiere en
un sistema político democrático pluralista la adecuada regulación y control de los
procesos de participación política y ello pasa por materializar de forma adecuada
y con todas las cauciones los procesos electorales que se desarrollan en los distin-
tos ámbitos del país, lo que incluye también, cómo no, su control judicial 4.
4 No es hasta el RD 20/77, de 18 de marzo cuando se produce la judicialización del
proceso electoral. En concreto, el art. 73 de dicho cuerpo legal disponía que “los acuerdos de
las Juntas Electorales Provinciales sobre proclamación de candidaturas y las de proclamación
de diputados y senadores electos podrán ser objeto de recurso contencioso electoral”. Con ello,
este precepto se constituye en el precursor y avance del reconocimiento que realiza la CE, cuyo

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