Conclusiones. ¿Qué queremos los españoles?: Estabilidad y cambio en las preferencias sobre el gasto público y los impuestos
| Autor | Ruth Cicuéndez Santamaría |
| Páginas | 379-398 |
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En este libro se han estudiado las preferencias de los españoles sobre el gasto público y los impuestos, durante el periodo comprendido entre 1985 y 2016. En el desarrollo de la investigación se ha analizado empírica y sistemáticamente la información disponible desde diferentes ópticas y teorías, y se han aportado nuevos datos y hallazgos que pueden favorecer el debate científico sobre este tema. Con ello, se pretendía, además, avanzar en el conocimiento de una materia que, habitualmente, ha sido estudiada en el marco más amplio de las actitudes hacia el Estado de bienestar, pero que ha sido insuficientemente tratada desde la ciencia política.
Son muchas las razones que justificaban indagar con detenimiento acerca de las actitudes de los españoles sobre estas cuestiones. Primera, es necesario comprender mejor la poliédrica relación entre los ciudadanos y el Estado, que adquiere una nueva dimensión cuando se trata de interpretar la conexión que establecen los ciudadanos con el Estado como contribuyentes que pagan impuestos y como usuarios de las políticas y programas. Más aún cuando las actitudes en materia de gasto y de impuestos pueden considerarse una expresión de la actitud general hacia el sistema político y hacia el Gobierno, es decir, es otra forma de medir el grado de desafección o adhesión hacia lo público.
Segunda, el estudio de las orientaciones ciudadanas hacia la actividad financiera del Estado cobra un especial interés en el contexto de un profundo cuestionamiento del papel del Estado. Existe una fuerte crítica social al extraordinario crecimiento del sector público en las últimas décadas, especialmente del gasto y de la presión fiscal y, como no, del nivel de intervencionismo en numerosos ámbitos económicos y sociales. Todo ello obliga a profundizar en los deseos, demandas y preferencias de la ciudadanía respecto a estos temas. En última instancia, se está haciendo referencia a dos cuestiones esenciales: la receptividad de los Gobiernos y la legitimidad. Como se ha señalado, las Administraciones públicas tienen una presencia significativa y constante en vida de los ciudadanos a través de las políticas, bienes y servicios que desarrollan, financiados funda-
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mentalmente a través de sus impuestos. Atender a las percepciones, las necesidades y las prioridades de esos ciudadanos —mejorar la receptividad— puede reforzar la legitimidad de lo público, muchas veces cuestionada.
Tercera, el interés por estudiar este tipo de actitudes se ha acentuado durante la grave crisis económica de los últimos años, que ha puesto a los Gobiernos en la tesitura de tener que adoptar complejas, e impopulares, decisiones sobre el gasto público y los impuestos al hilo de las políticas de consolidación fiscal, en medio de un encarnizado debate político y social sobre la sostenibilidad del sistema de bienestar y del propio sector público.
En este marco, era relevante establecer no solo cuáles son las demandas genéricas de la ciudadanía respecto a más o menos Estado, sino cuáles son sus opiniones concretas respecto al reparto de los recursos públicos entre las numerosas políticas existentes. En otras palabras, se ha tratado de identificar las demandas específicas de la ciudadanía, sus prioridades y sus actitudes hacia cada política pública, para saber en qué áreas quieren más gasto y en cuáles aceptarían una reducción o moderación.
En respuesta a todas estas cuestiones, el primer objetivo del presente trabajo ha sido describir pormenorizadamente cuáles son las orientaciones y preferencias de los ciudadanos hacia el gasto público en general, hacia los programas concretos de gasto y hacia la política fiscal, así como su evolución a lo largo de más de tres décadas. El otro objetivo ha consistido en revisar y ordenar la literatura científica sobre la materia, con la finalidad de construir un marco analítico que permitiese realizar una adecuada aproximación al objeto de estudio, así como comprender e interpretar los abundantes datos obtenidos sobre las características y pautas actitudinales.
Por otra parte, el análisis empírico ha prestado especial atención al estudio de los condicionantes de las actitudes hacia el gasto y los impuestos, con el fin de determinar el grado de influencia de un conjunto heterogéneo de variables. Así, en este trabajo se han examinado distintos tipos de factores, desde un doble enfoque, individual y agregado. De esta forma, se ha podido confirmar que, en realidad, una amplia gama de variables, tanto contextuales como individuales, inciden simultáneamente en el proceso de formación de preferencias. También se ha investigado sobre la supuesta ambivalencia de los ciudadanos en su relación con el Estado, que les hace tener un doble comportamiento: como contribuyentes y como usuarios. Finalmente, por su impacto en las actitudes fiscales, se han analizado algunos de los estereotipos más arraigados relativos a los impuestos y al sistema tributario que, junto con otros datos generales sobre las opiniones de los españoles respecto a la hacienda pública, permiten realizar una aproximación a la cultura fiscal de los españoles.
En las siguientes líneas se sintetizan las principales conclusiones de la investigación, que incluyen los hallazgos más relevantes. Además, se exponen algunos temas y preguntas que pueden ser objeto de estudio en futuros trabajos.
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Antes de intentar responder a esta pregunta, hay que hacer un breve balance sobre la evolución del gasto y de los impuestos en España. El desarrollo de la política presupuestaria y de la política fiscal desde la transición ha sido singular, lo que ha influido evidentemente en las percepciones y preferencias de los ciudadanos, y ha provocado diversos cambios. De ahí que examinar las transformaciones del contexto económico-presupuestario, y tratar de explicar la lógica que hay tras estas, haya sido una tarea necesaria para poder comprender algunas tendencias actitudinales.
Como sabemos, a finales de la década de los setenta convergieron cuatro procesos que transformaron rápida y radicalmente el panorama de la hacienda pública: la democratización, la implantación del Estado de bienestar, el proceso de descentralización y, pocos años después, la incorporación de España a la entonces Comunidad Económica Europea. Desde entonces, el gasto público ha experimentado un excepcional crecimiento, solo interrumpido por el estallido de la actual crisis, aunque se han ido alternando fases de rápida expansión y fases de estabilización, coincidiendo con ciclos económicos de desarrollo y recesión. La consecuencia más destacable de esos procesos es el acelerado aunque inestable ritmo de crecimiento del conjunto de gasto público, y de todas sus partidas, circunstancia que ha tenido un amplio respaldo social.
En cuanto a la política fiscal, hay que destacar, en primer lugar, la fuerte elevación que experimentó la presión fiscal en España durante los años ochenta, para lograr situarnos a niveles similares a los existentes en los países de nuestro entorno. Esto supuso que los contribuyentes tuvieran que realizar, durante dos décadas, un gran esfuerzo tributario, hecho que condicionó negativamente las opiniones sobre la fiscalidad. A pesar de las diversas subidas impositivas que se implantaron en esos años, y posteriormente, puede afirmarse que los españoles no hemos pagado la factura total del gasto público, creándose una especie de ilusión o velo financiero que influye en las percepciones y genera una demanda de gasto casi insaciable.
A continuación, se presentan las conclusiones esenciales, y se responde a algunas de las preguntas de investigación que se planteaban en la introducción del libro.
1. La sociedad española quiere que el Estado intervenga en un amplio abanico de políticas públicas y, además, pretende que lo haga cada vez con mayor intensidad, es decir, se han diversificado las preferencias. Se ha podido constatar que, con el transcurso del tiempo, se han ido incorporado nuevos temas a la agenda social, surgen nuevas preocupaciones, intereses y prioridades, pero esto no ha comportado que se haya reducido la demanda de gasto en las políticas más tradicionales, si bien es cierto que la demanda de recursos en el área de soberanía y en ciertos programas de intervención en la economía se han
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estabilizado. Esta evolución es congruente con las previsiones formuladas por Inglehart y Flanagan (1987) y Borre (1995 y 2003) sobre la estructura de las demandas de gasto y el ciclo de atención a los problemas públicos.
En concreto, la ciudadanía quiere que se incrementen los recursos destinados a los programas de bienestar, y existe una intensa demanda de gasto en pensiones, sanidad y educación. Parece que se genera un consenso cuasi unánime sobre la «perpetua» insuficiencia del presupuesto asignado a seguridad social y a los servicios colectivos preferentes aunque, a raíz del gran esfuerzo inversor que hicieron las CCAA del Art. 143 de la Constitución tras asumir las competencias en materia de sanidad y de educación, y a partir de las medidas adoptadas para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones, aumenta la percepción de que el presupuesto destinado a estas políticas son los adecuados, aunque nunca excesivos. Al mismo tiempo, la sociedad quiere más recursos para financiar prestaciones relativamente novedosas, que normalmente se identifican con las políticas propias del posmaterialismo, principalmente para protección del medio ambiente pero también para cultura y, cada vez más, para investigación en ciencia y tecnología, y ayuda a las personas dependientes, programas que se han incorporado más recientemente, pero con firmeza, a la agenda social española. Al menos ha sido...
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