Conclusiones
| Autor | Ana Isabel Fortes González |
| Páginas | 453-465 |
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I. Del estudio de la evolución histórica y legislativa de la responsabilidad civil de los funcionarios y agentes públicos en nuestro país podemos concluir que, si bien comenzó siendo una responsabilidad civil o extracontractual reclamada por los particulares ante la jurisdicción civil, la evolución posterior la ha configurado como una responsabilidad patrimonial regulada mediante un régimen jurídico-administrativo y exigida por la propia Administración.
En este sentido la utilización del término patrimonial no es gratuita, porque además de ser el que utiliza el artículo 145 de la Ley 30/1992, nos permite diferenciar entre los distintos tipos de responsabilidad y el régimen jurídico apli-cable a cada uno de ellos; ello es así en la medida en que no pueden aplicarse en este ámbito las premisas del Derecho civil respecto de la responsabilidad extracontractual o aquiliana –entendida como aquella cuyos daños se producen entre personas que no están relacionadas– pues en puridad su exigencia se realiza por la Administración con la que, es evidente, mantienen una relación, y por los propios fines constitucionales que la Administración, a través de su personal, está llamada a cumplir.
Existen dos supuestos en los que las autoridades y empleados públicos responden directamente de los daños ocasionados a los particulares. En primer lugar, cuando los daños son irrogados por los mismos con total desconexión del servicio, es decir, en su vida privada, en este caso, la responsabilidad es civil, y se depura en esa vía judicial aplicando el régimen regulado en los artículos 1902 y siguientes del Código Civil. En segundo lugar, en el caso de la responsabilidad civil ex delicto, es decir, cuando los daños y perjuicios son consecuencia de una conducta tipificada como ilícito penal, y de la misma se han derivado daños patrimoniales. En este supuesto, el funcionario o agente responde directamente frente al particular lesionado con arreglo a la normativa civil, ya que de conformidad con el artículo 121 del Código Penal la responsabilidad patrimonial de la Administración es subsidiaria.
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Por tanto hablamos responsabilidad patrimonial para referirnos a la responsabilidad en la que incurren las autoridades y demás personal al servicio de la Administración por los daños ocasionados a terceros o a la propia Administración Pública, siendo exigida por esta mediante la aplicación de un régimen jurídico-administrativo, concretado en el artículo 145 de la Ley 30/1992, y desarrollado por los artículos 19 a 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador de los procedimientos administrativos en materia de responsabilidad patrimonial.
II. Pues bien, salvo el supuesto de responsabilidad civil exigida en vía penal y el específico de la responsabilidad contable, podemos afirmar que, con carácter general, la responsabilidad patrimonial de las autoridades y empleados públicos, no se ha exigido en nuestro país.
En un primer momento, la falta de exigencia de responsabilidad civil podía explicarse por las trabas impuestas en la propia normativa que la contemplaba y que más bien parecían encaminadas a disuadir de cualquier intento al efecto; y posteriormente, por la propia evolución hacia un sistema de responsabilidad directa y objetiva de la Administración y la cobertura de los daños y perjuicios ocasionados a los particulares por la actuación del personal a su servicio, de manera que aquellos preferían dirigir su reclamación frente a la Administración mucho más solvente, evitando los inconvenientes de la identificación del autor del daño y la prueba del requisito subjetivo del dolo o culpa grave. Por otro lado, las demandas en vía civil frente al funcionario presuntamente responsable (que podrían considerarse relativamente frecuentes en el ámbito sanitario) se planteaban de forma solidaria con la Administración Pública correspondiente, con lo que, finalmente, lo normal es que fuera esta la que respondiese frente al particular lesionado.
Pero es que, además, la Administración tampoco ha hecho efectiva la responsabilidad de sus autoridades y empleados en vía de regreso, ni cuando estaba configurada de forma potestativa, ni ahora que resulta obligatoria y única vía de exigencia (salvo la civil derivada del delito) de responsabilidad por daños ocasionados a terceros.
Con independencia de todos los argumentos aducidos por la doctrina para intentar encontrar una explicación razonable a la situación impunidad de la que siempre han gozado los servidores públicos (tales como intereses partidistas, falta de objetividad, presiones sindicales, corporativismo, falta de consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de la obligación impuesta por la Ley 4/1999 e, incluso, que esta situación es la que mejor garantiza el servicio de los intereses generales) cada una de ellas con su parte de razón, es prácticamente unánime el rechazo de una realidad en la que los servidores públicos no asumen las consecuencias generadas por el incumplimiento de sus deberes y obligaciones. La plena garantía del derecho de los particulares a mantener la integridad de su patrimonio mediante la cobertura por parte de la Administración Pública de
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los daños ocasionados por el funcionamiento, en este caso anormal, de los servicios públicos (art. 106.2 de la Constitución española), no debe ser óbice para que estos asuman las consecuencias derivadas del incumplimiento doloso, culposo o negligente grave de sus obligaciones y respondan patrimonialmente por ello.
Hemos afirmado que mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es la lesión antijurídica, el fundamento de la responsabilidad de las autoridades y personal a su servicio es la existencia de una conducta antijurídica, entendida como el incumplimiento doloso, culposo o negligente grave de las obligaciones y deberes que cualquier servidor público (ya sea autoridad o empleado público) asume cuando se pone al servicio de la Administración y por ende al servicio de los intereses generales.
Es cierto que la concreción del elemento subjetivo del dolo o culpa no es fácil de determinar, sobre todo cuando hablamos de culpa o negligencia, que además ha de ser grave, lo que significa que los funcionarios y agentes públicos están sometidos a un régimen de responsabilidad menos riguroso que el de los demás sujetos privados. Precisar cuándo estamos ante una conducta culposa o negligente grave, es una cuestión que normalmente no se puede establecer a priori, sino que dependerá de las circunstancias de cada caso, de las concretas responsabilidades y obligaciones del presunto autor del daño, de los medios a su disposición, si obedece o no una orden superior, si se trata de una actuación material o jurídica, etc. A pesar de ello, pensamos que el legislador debería establecer algún supuesto en el que se pueda presumir con más o menos certeza que estamos en presencia de una conducta dolosa, o culposa o negligente grave (en los casos de nulidad absoluta, incumplimiento grave de las obligaciones, infracción manifiesta de las leyes…) y, en consecuencia, instar (pues la Administración ya está obligada) a incoar el procedimiento de responsabilidad patrimonial, bien en la propia resolución o sentencia declarativa de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando los daños se han producido en la esfera patrimonial de los particulares; o, por ejemplo, en la resolución de un procedimiento disciplinario si los daños se producen en los bienes y derechos de la propia Administración.
III. La exigencia de responsabilidad cumple una importante función de control de la actividad administrativa; de su depuración depende, en último término, la materialización del principio de eficacia en el funcionamiento de los servicios públicos proclamado en el art. 103.1 de la Constitución. Decimos esto, porque son las personas físicas las que expresan con sus acciones u omisiones la voluntad del ente público, las que tienen que cumplir los mandatos constitucionales de legalidad, objetividad, imparcialidad, en fin, son ellas las que tienen que cumplir fielmente sus obligaciones para servir eficazmente a los intereses generales.
En este sentido no podemos desligar la responsabilidad de la Administración de la de sus funcionarios y agentes, ambas forman parte del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cuya regulación
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es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18.ª de la Constitución), en cuanto se pretende el establecimiento de un sistema de responsabilidad que sea único y general, es decir, aplicable a todas las Administraciones Públicas, lo que implica un tratamiento igualitario de las garantías individuales de los ciudadanos. Dentro de ese sistema, debe estar comprendida la regulación del procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio, dice el artículo 1.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, «de las especialidades procedimentales que, con respecto a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento...
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