Conclusiones
| Autor | Juan Quereda Sabater |
| Páginas | 263-287 |
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¿Cómo son las relaciones entre los políticos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid? Esa es la pregunta a la que hemos intentado dar respuesta en esta investigación. Para saberlo nos hemos centrado en quiénes se encuentran en la primera línea de esta relación y que tienen como uno de los elementos básicos de su trabajo relacionarse entre ellos: los altos funcionarios, jefes de área nivel 29 y subdirectores nivel 30, que ocupan lo más alto del escalafón estrictamente funcionarial y los altos cargos al frente de los órganos administrativos de la Comunidad de Madrid: directores generales, gerentes de Organismos Autónomos y secretarios generales técnicos.
La vía principal escogida para responderla ha sido escuchar lo que los protagonistas de esta relación tenían que decir sobre cómo está configurada actual-mente. Tanto a través de un cuestionario muy estructurado enviado a su correo electrónico institucional como en entrevistas en profundidad, hemos intentado que los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid nos hablaran, en primer lugar, de su trabajo. De cuáles son las tareas más importantes en este y los principales obstáculos que se encuentran, sobre su agenda, la forma de resolver conflictos, así como de su opinión sobre alguno de los temas más candentes en la Administración Pública actual (por ejemplo, la subcontratación) o sobre algunos de los tópicos que condicionan la opinión pública sobre la Administración (por ejemplo, que los funcionarios trabajan poco o que son poco flexibles a la hora de aplicar las normas).
Pero tanto como la opinión sobre su trabajo nos interesaba su perspectiva sobre quiénes se encuentran al otro lado de la frontera político-administrativa. Para nosotros era interesante, por ejemplo, saber si los altos funcionarios pensaban que las decisiones de gestión eran importantes en su trabajo ordinario y tenían una influencia importante para condicionarlas, pero más interesante aún era saber si los altos funcionarios pensaban lo mismo o no.
No hemos tomado sus palabras como un dogma de fe. Altos cargos y altos funcionarios, al igual que el resto de sujetos inmersos en un marco social com-
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plejo, tiene una serie de intereses y aspiraciones que lógicamente pueden condicionar su forma de percibir y describir la realidad de la Administración. Por ello, es necesario comprobar su coherencia con datos oficiales y estadísticas, con estudios anteriores y desagregar las opiniones expresadas en subgrupos lo más homogéneos posibles. Pero ello no cambia el hecho de que para conocer la relación entre los políticos y los funcionarios no hay fuente más valiosa que la percepción de quienes la protagonizan día a día.
Así es como nos la han descrito los 212 altos funcionarios y 38 altos cargos y de la Comunidad de Madrid que completaron el cuestionario y las 28 personas con las que realizamos entrevistas en profundidad.
La relación entre altos cargos y altos funcionarios tiene, según ambos, un tono «integrador». Ambos opinan que la relación es buena (incluso notable) y cercana, aunque sin familiaridades excesivas. Se otorgan respectivamente puntuaciones altas a la hora de evaluar factores personales como la capacidad de trabajo y el trato personal.
Pero existen también elementos que nos permiten deducir la existencia de algunas semillas de conflicto entre ambos, aunque solo sea de forma latente, como el desequilibrio en la valoración de la calidad de su relación y de las cualidades respectivas. Así, los altos funcionarios consideran que la relación es significativamente menos buena y menos cercana de lo que opinan los altos cargos. Los altos cargos valoran las cualidades técnicas de los altos funcionarios muy positivamente y sin embargo estos valoran las de aquellos de forma muy discreta (aunque aprobándolos). Incluso unos porcentajes no desdeñables consideran que la «incompetencia de los altos cargos» es uno de los principales obstáculos de su trabajo y otro, algo inferior, destaca «la comunicación insuficiente» con los altos cargos.
Por su parte, los altos cargos también muestran cierto grado de insatisfacción con los funcionarios al mostrarse significativamente de acuerdo (o al menos no en desacuerdo) con la afirmación de que estos «son poco flexibles a la hora de aplicar las normas».
La posibilidad de un deterioro del tono integrador actual también se muestra en el hecho de que en un contexto de lenta sustitución de altos cargos funcionarios por otros que no lo son, los altos funcionarios opinan que los primeros son más eficientes.
La elaboración del presupuesto es un proceso en el que intervienen distintos sujetos pero en el que los «ganadores»229son todos de carácter político: el titu-
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lar del departamento (director general, gerente del Organismo Autónomo o secretario general técnico), el consejero, la presidenta de la Comunidad de Madrid y «otras Consejerías», que aparece como el órgano más influyente, lo que sin lugar a dudas refleja el determinante papel de la Consejería de Hacienda. Todos ellos ejercen «mucha influencia», a la que se acercan aunque no llegan otros dos actores políticos: los viceconsejeros y los secretarios generales técnicos. Llama poderosamente la atención la unanimidad sobre la poca influencia en la elaboración de los Presupuestos del órgano al que el Estatuto de Autonomía asigna su aprobación: la Asamblea de Madrid a través de sus diputados. Los altos funcionarios participan también en el proceso presupuestario, pero su capacidad decisoria es muy limitada: los subdirectores generales ejercen «alguna influencia» y los jefes de área «poca influencia». En cualquier caso, tanto los altos cargos como los altos funcionarios perciben que el margen para introducir novedades en los presupuestos es muy pequeño, dada la importancia de los gastos fijos y de los anteriormente comprometidos.
La percepción de los altos cargos y los altos funcionarios sobre la influencia de los distintos cargos en elaboración de normas y programas es muy similar a la que tienen de la elaboración del presupuesto. La única diferencia significativa es que los altos cargos acentúan en este ámbito la influencia de la presidenta y los consejeros. Aunque los altos funcionarios participan desde sus puestos en el proceso normativo y la elaboración de programas, su limitada influencia solo permite afirmar que los «ganadores» de este procedimiento son la presidenta, los consejeros y el titular del departamento.
La influencia de los distintos órganos en las decisiones de gestión se percibe por los encuestados de forma distinta a lo que ocurre en la elaboración del presupuesto o de normas y programas. Tanto los altos cargos como los altos funcionarios perciben que en la Comunidad de Madrid el titular de cada departamento (director general, gerente del Organismo Autónomo o secretario general técnico) es quien ejerce más influencia en las decisiones de gestión. No se percibe que ningún otro, como media, que ejerza «mucha influencia». Los consejeros ejercen «alguna influencia», aunque los altos cargos los sitúan más cerca de la «mucha influencia» que los altos funcionarios, en un grado muy similar a los secretarios generales técnicos del departamento de que se trate y a los subdirectores generales. Algo menos de influencia ejercen la presidenta de la Comunidad de Madrid y los jefes de área. La influencia de los «diputados y partido» no llega, según los encuestados, ni siquiera a ser poca.
El papel central del titular del órgano administrativo (director general, gerente Organismo Autónomo, secretario general técnico…) hace que deba de ser considerado el «ganador» en lo relativo a la toma de decisiones de gestión, es decir, el cargo más influyente en esta materia. Por debajo, se sitúan distintos cargos que ejercen una influencia complementaria pero siempre inferior. Dentro de esos cargos se pueden encontrar a los altos funcionarios junto a órganos de indiscutible marchamo político. Solo en este sentido auxiliar puede enten-
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derse que esta influencia, superior en cualquier caso a la que tienen en cualquier otro ámbito, puede hablarse de un «dominio compartido» con los políticos.
Los «ganadores» en la intermediación con los intereses sociales son manifiestamente los altos cargos. La frecuencia de las reuniones con este tipo de interlocutores, así como la importancia relativa de las tareas que implican esos contactos en su trabajo ordinario es muy superior que en los altos funcionarios.
No pueden obviarse, sin embargo, que estos tienen un papel algo más relevante cuando se trata de intermediar con interlocutores particulares relacionados con los asuntos que tramitan. Por ello puede decirse que, a este respecto, la Imagen III propuesta por Aberbach, Putnam y Rockman (1981) se corresponde, parcialmente, con la realidad de la Comunidad de Madrid. Aunque los altos cargos prácticamente monopolizan la intermediación con los intereses generales, comparten con los altos funcionarios la intermediación con intereses particulares. Por lo tanto, la coincidencia con la Imagen III es solo parcial, pues esta se refiere en realidad a un escenario en el que los funcionarios asumen el grueso de la intermediación con los intereses particulares y no lo comparten con los políticos.
Los altos cargos parecen bien colocados para participar en la generación y articulación de ideales políticos ya que por un lado son muy influyentes en todas las fases del proceso político (diseño de normas y programas, elaboración del presupuesto) y por otro los contactos con agentes externos a la Comunidad de Madrid (administrativos y sociales) son los más intensos entre los encuestados. Mucho peor colocados parecen los altos funcionarios, ya que su influencia en la...
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