El control de concesiones administrativas locales
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 178-189 |
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La Concesión es una forma de contrato administrativo que en el ámbito de las Corporaciones locales puede darse bajo tres prismas fundamentales:
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La Concesión como fórmula de gestión de un servicio público (artículos 156.a del TRLCAP, aprobado por RD Legislativo 2/2000,. 184 RCAP, aprobado por RD 1098/2001 y 85.4 a) de la LRBRL 7/85)
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La Concesión como contrato específico para la realización y explotación de obras públicas25artículos 130 a 134 del TRLCAP.
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La Concesión como fórmula de aprovechamiento del dominio público local (artículo 47 LRBRL y artículos 78 a 80 del RBCL R.D. 1372/86.
No obstante estas tres categorías principales de uso de la concesión en las Corporaciones Locales podemos señalar la existencia de categorías mixtas entre las diversas tipologías (por ejemplo la construcción y explotación de un cementerio) o incluso su uso para la constitución de alguno de los contratos administrativos especiales previstos por la LCAP y el TRRL.
Por tanto dependiendo del tipo de Concesión deberemos de verificar unas fórmulas u otras de control, partiendo de un tronco común que son las potestades de que goza en este ámbito la Administración.
Así debemos señalar con Santi Romano que potestad es el "poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin"26, evidentemente ese poder es limitado y otorgado por el ordenamiento jurídico, como no podía ser de otra forma conforme al principio de seguridad jurídica consagrado por el artículo 9° de la Constitución.
Por tanto al ser las Administraciones Públicas unos entes dotados de potestades conforme al ordenamiento jurídico debemos de analizar el efecto de
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éstas sobre las Concesiones y los potenciales usuarios de estas y dentro de este ámbito debemos plantearnos ¿quiénes?, ¿qué? y ¿por que?. Referido al uso de potestades en las Concesiones Administrativas.
En cuanto al primero de los interrogantes anteriormente formulado, referido a ¿quiénes?, señalar que la Ley 13/1995 LCAP establecía en su artículo primero su ámbito de aplicación subjetivo, de manera que se entiende por Administración Pública a los efectos de esta Ley:
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La Administración General del Estado; b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y, c) Las Entidades que integran la Administración Local.
El ámbito subjetivo de la citada ley es como acabamos de comprobar más ambicioso que el establecido con carácter general en el artículo 2° de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo cual es lógico dado el momento histórico de su promulgación en el cual coincidieran temporalmente en su máximo grado los fenómenos de huida del derecho administrativo y de corrupción, frente a los cuales las garantías que establece la legislación de contratos son un claro freno.
La Ley 53/1999, de modificación de la Ley 13/95, vino a respetar dicho ámbito subjetivo de aplicación y a precisar a través de su disposición adicional 9 n° 5 la inclusión en del ámbito de aplicación de la legislación de contratos de los Consorcios constituidos al amparo de la legislación de Régimen Local (arts. 57 y 87 de la Ley 7/85, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local) por transposición de los directivas europeos en materia de contratación.27Esta precisión no es baladí, puesto que los Consorcios regulados por la Ley 30/92, esto es los impulsados por la Administración General del Estado no admiten presencia de personificaciones jurídico-privadas, circunstancia esta que sí permite con carácter tradicional la legislación de régimen local tal y como señala el citado artículo 87 LBRL al referirse a: "o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público" por lo que en uso de una mayor precisión restrictiva de aplicación del derecho a que los consorcios locales se ajusten a la LCAP, con lo que instituciones de tanto peso en la Comunidad de Madrid como el Instituto Ferial de Madrid (1FEMA) u operaciones de futuro de tanto calado como la prolongación de la
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Castellana (Consorcio de Chamartín) se vean obligados a tener como criterio de aplicación la normativa administrativa de Contratación28.
Dentro del ámbito de las Entidades o personas jurídicas a las cuales se les atribuye naturaleza administrativa se ha señalado a las Entidades que integran la Administración Local, lo que en principio podrían haber incluido a las organizaciones señaladas anteriormente y conocidas como Consorcios. No obstante el artículo 3° de la Ley 7/85, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local que distingue en su artículo 3° entre Entidades Locales Territoriales 8que son, conforme a los apartados a), b) y c) del n° 1 del citado artículo los municipios, las provincias y las islas en los archipiélagos Balear y Canario) las entidades locales y conforme a los apartados a), b), c) y d) del apartado 2, las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, las Comarcas, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios, no incluía dentro de la citada enmarcación a los Consorcios como Entidades integrantes de la Administración Local, aunque sean figuras originarias de dicha legislación.
Parece evidente que con la modificación operada por la disposición comentada podrá o no discutirse la condición de Entidad Local de los Consorcios, pero no la aplicación a estos de la legislación de contratos contenida en el Texto Refundido de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000.
Siguiendo en el ámbito de los sujetos integrantes de la Administración Local deberíamos de precisar sobre la distinción operada por la Ley 7/85 entre Entidades Locales Territoriales (art. 3.1. LRBRL) y las Entidades Locales a las cuales se les podrá otorgar esa condición o no en virtud de la correspondiente legislación autonómica (art. 3.2. LRBRL).
Este hecho es verdaderamente destacable desde el punto de vista del ejercicio de las potestades administrativas inherentes a los sujetos de las Contrataciones administrativas, como los de interpretación de los contratos, rescisión anticipada por interés público, etc.
Evidentemente esas potestades no vienen incluidas en la lista que establece el artículo 4° de la LRBRL, pero aquí cabe plantearse varias cuestiones:
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) Que las Comunidades Autónomas no regule o creen dichas entidades, por lo que carecerían de capacidad de obrar o serían meros en-
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tes asociativos y por tanto solo aplicables a ellos los principios de libre concurrencia mejor oferta o igual que por ejemplo las Federaciones de Municipios, en línea similar a lo dispuesto para las Sociedades Mercantiles, dado que en dicho caso no podrían ejercer potestades.
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) En el supuesto en que las CCAA entraran a regular esta materia (como han hecho Aragón, Cataluña, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Galicia, La Rioja, Canarias y Navarra)29, caben dos supuestos:
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La posibilidad de que se les otorgase la condición de Entidad Territorial con la plena aplicación por tanto de la LCAP y sus legislaciones de desarrollo.
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El reconocimiento o institución de dichas Entidades pero no de su condición de Ente Territorial por lo que les sería de aplicación la legislación de Contratos conforme el concepto 1.2.c) LCAP e interpretable.
Debemos señalar nuestra opinión en sentido favorable a la posibilidad de ejercer potestades en relación con esos contratos.
Por supuesto todas estas cuestiones dependerán del grado con que cada una de las diversas CCAA aborden la regulación de desarrollo de la legislación básica estatal tanto en materia de contratos administrativos como de Régimen Local.
Una última precisión en cuanto a las Entidades que integran la Administración local como sujetos de la Contratación administrativa es la referida al Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
En la citada norma los artículos 118 a 125 realizan una adaptación a la Organización local de las disposiciones de contratación de la antigua Ley de Contratos del Estado. La vigencia y aplicación de dichas disposiciones ubicadas en el Título VI del Texto Refundido han sido puestas en duda tras la STC 385/1993, de 23 de diciembre que declaró inconstitucional el inciso "conforme a su naturaleza" de la disposición final 7' del TRRL ya que difiere la determinación de lo básico a una actividad hermenéutica que es incompatible
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con el principio de seguridad jurídica. Cabe en este aspecto realizar dos precisiones:
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) La indudable vigencia de dichos preceptos como legislación supletoria de la legislación aplicable, ya se la básica estatal o la de desarrollo autonómica, toda vez que conforme al artículo 149.3 de la Constitución y a la interpretación de dicho precepto derivado de las Sentencias del Tribunal Constitucional 118/1996 y 61/1997, dichas normas estaban vigentes antes de la asunción por parte de las CCAA de título competencial alguno.
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) Nuestra opinión favorable al carácter básico de las disposiciones del
Texto Refundido en materia de Contratación, toda vez que el Título habilitante...
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