STS, 5 de Junio de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha05 Junio 2001

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil uno.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2933/98 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de "Potalmenor, S.A. ("Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de la Manga del Mar Menor, S.A."), contra sentencia nº 9/98 de 23 de enero de 1998 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Julián Sanz Aragón, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Javier (Murcia).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 13 de diciembre de 1984, Potalmenor, S.A. suscribió con el Ayuntamiento de San Javier un contrato de concesión sobre prestación de servicio público de agua al territorio urbano de La Manga de San Javier. El artículo 9º de este contrato de concesión celebrado entre Potalmenor, S.A. y el Ayuntamiento de San Javier (folio 46 del expediente administrativo), textualmente transcrito dice: «Artículo 9.- "Duración del contrato".- La explotación del servicio se fija en diez años, tiempo máximo determinado en el número 4 del artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, computándose tal plazo a partir del día en que se formalice el contrato como efectividad de la concesión».

SEGUNDO

Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier adoptado el 26 de octubre de 1994 (folios 38 y 39) y notificado notarialmente a la parte recurrente el 31 siguiente (folio 30 del expediente), se declaró:

Primero.- Extinguido el referido contrato de concesión entre el Ayuntamiento de San Javier y Potalmenor, S.A., por expiración del plazo contractual de 10 años, con efectos a partir del 31 de octubre de 1994, si bien, de modo alternativo en caso de discrepancia con Potalmenor, S.A. se declara extinguido el repetido contrato con fecha 31.12.1994. Ello no supone ninguna clase de prórroga, sino simplemente la interpretación más favorable a la concesionaria en la ejecución del contrato.

Segundo.- Requerir a Potalmenor, S.A. para que el día 1º de noviembre del año en curso, proceda a la entrega del servicio al Ayuntamiento con reversión de todos los bienes afectados al mismo; si bien, en el caso de que Potalmenor, S.A. considere que la fecha de extinción es la del 31 de diciembre del presente año, por la interpretación más favorable del artículo 9 de las condiciones generales, alternativamente requerir a Potalmenor, S.A. para que el día 1º de enero de 1995 proceda, como se ha dicho, a la entrega del servicio de la concesión al Ayuntamiento, con reversión de todos los bienes afectos al mismo, con el apercibimiento en ambos casos que de no efectuarse la entrega voluntaria en alguna de la fechas indicadas -según decisión interpretativa de Potalmenor, S.A.- se procederá de inmediato a la ejecución del presente acto administrativo.

Tercero.- Acordar que, una vez producida la reversión del servicio provisionalmente lo realizará directamente el Ayuntamiento, hasta tanto tenga conocimiento suficiente de todos los elementos, antecedentes y demás datos necesarios para sacar a concurso nueva concesión, si así lo estima conveniente, o bien la expansión del ámbito territorial de la concesión recientemente adjudicada referente al término municipal de San Javier con la excepción de la zona sobre la que actúa la referida concesión a Potalmenor, S.A., que ahora se declara extinguida con efecto alternativamente de las fechas igualmente consignadas

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TERCERO

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier de 26 de octubre de 1994 fue resuelto por la sentencia nº 9/98 de 23 de enero, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que desestima el recurso contencioso-administrativo nº 2693/94 interpuesto por Potalmenor, por ser conforme a Derecho.

En el fundamento jurídico tercero y respecto a la cuestión relativa a la interpretación del plazo concesional, que la actora entiende que es de cincuenta años y no de diez como entiende la Administración a efecto de adoptar el acuerdo plenario combatido, la Sala reitera las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos de su sentencia nº 446/94, de 24 de diciembre. Por ello, y desde las contrapuestas posiciones de las partes sobre esta cuestión básica, ambas centran sus alegatos sobre todo en los avatares de que la elaboración y aprobación del Pliego de condiciones haya experimentado en su devenir administrativo, desde la iniciación del procedimiento de la concesión a iniciativa de Potalmenor, S.A. que ya venía de hecho prestando el servicio desde su constitución en 1967, hasta el momento en que el Ayuntamiento se pronunció sobre la iniciativa y la posterior formalización del contrato; actuaciones de las que resulta que si bien inicialmente el plazo propuesto por la entidad peticionaria era de cincuenta años, sin embargo, con posterioridad, el Ayuntamiento establece en su Acuerdo de 26 de julio de 1984, que el plazo "no exceda de 10 años", plazo este último que es el que además figura en el contrato formalizado por las partes el día 13 de diciembre de 1984 (art. 9) con la determinación circunstanciada que ya se hizo en la precedente sentencia (fundamento de derecho segundo).

CUARTO

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Potalmenor, S.A. y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de San Javier (Murcia).

QUINTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 29 de mayo de 2001.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero de los motivos de casación se basa en la infracción del artículo 95.1.3 de la LRJCA por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al tratarse de una sentencia sin hechos probados e infracción del artículo 248 de la LOPJ, pues, para la parte recurrente, la sentencia 9/98 de 23 de enero, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección Segunda, de lo Contencioso-Administrativo, en el recurso 1/1693/1994, carece de hechos probados.

Frente al criterio de la parte recurrente que cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1992, en el caso concreto a que se refiere dicha sentencia se contempla un proceso penal y en dicho supuesto, el Tribunal Constitucional diferencia entre la deducción de hechos distintos a partir de los declarados probados, a la que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva constitucional y la introducción o modificación de nuevos hechos en contradicción con la declaración de hechos, lo que no ha sucedido en este caso, teniendo en cuenta la clara remisión de la sentencia recurrida a la sentencia nº 446/94 de 24 de diciembre de la misma Sección y en el fundamento de derecho tercero, la Sala de instancia formula, de modo concreto, los siguientes hechos probados:

  1. Dice literalmente la sentencia recurrida que el plazo inicialmente propuesto de cincuenta años fue solicitado por la entidad Potalmenor, S.A. y que, con posterioridad, el Ayuntamiento estableció en su Acuerdo de 26 de julio de 1984 que el plazo no excediera de diez años.

  2. El plazo de diez años es el que se hace figurar en el contrato formalizado por las partes el día 13 de diciembre de 1984, concretamente el artículo 9 de dicho contrato.

  3. Termina diciendo la sentencia recurrida que la determinación circunstanciada de los hechos relacionados con el contrato formalizado se verificó en el fundamento de derecho segundo de la sentencia nº 446/94 de 24 de diciembre, dictada por la misma Sala. En consecuencia, todo ello se formula en coherencia con la técnica de la integración del factum que con anterioridad a la descripción normativa del artículo 88.3 de la Ley 29/98 ya reconoció la jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal (STS de 21 de diciembre de 1993, 18 de octubre de 1993, 25 de marzo de 1996 y 9 de junio de 1997) y de esta Sala (STS de 14, 23 y 29 de enero de 1998), lo que permite a esta Sala, ante la escueta explicitación en la sentencia recurrida de los hechos declarados probados, considerar los hechos acreditados y de notoria transcendencia para la resolución, lo que desvirtúa la prosperabilidad del motivo.

SEGUNDO

El segundo de los motivos de casación se basa en la infracción del artículo 95.1.3 de la LRJCA por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al tratarse de una sentencia sin fundamentos de derecho con infracción del artículo 248 de la LOPJ.

Para la parte recurrente, todo el fundamento jurídico en que el Tribunal Superior de Justicia de Murcia basa sus razonamientos respecto de la más importante cuestión planteada por esta parte, que es el problema central de este procedimiento, porque es el contenido del acto impugnado: la duración de la concesión de abastecimiento de aguas, se resuelve en un débil fundamento en el que se produce una remisión a una sentencia anterior y distinta de ese mismo Tribunal Superior de Justicia, en la que se debatía una cuestión diferente, razones que precisamente llevaron a la propia Sala a rechazar previamente en el fundamento de derecho primero, la litispendencia excepcionada por la Administración.

La sentencia razona que "la Sala reitera las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos de su sentencia nº 446/94, de 24 de diciembre" y frente al criterio de la parte recurrente, el requisito de la motivación de la sentencia está cumplido, pues los razonamientos son suficientes y determinantes para entender que, en la cuestión examinada, no concurre el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y, en especial, de las normas reguladoras de la sentencia, puesto que ha sido la jurisprudencia constitucional (así, en sentencias 20/82, 39/85, 110/86, 23/87, 74/90, 1/91, 14/91 y 165/93) la que ha subrayado una reiterada posición jurisprudencial del Tribunal Constitucional que pone de manifiesto la obligación de motivar las sentencias, en conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva prevenido en el artículo 24.1 de la Constitución, que entraña el derecho a una resolución fundada jurídicamente que se integra como una garantía constitucional del derecho del justiciable a conocer las razones de las decisiones judiciales, por lo que, solo en el caso de que una sentencia no explique la solución que proporciona a las cuestiones planteadas, ni exprese los razonamientos de los que puede inferirse cuales son esas razones que justifican la resolución judicial, se encontraría vulnerada la doctrina jurisprudencial aludida.

TERCERO

Esta Sala, en numerosas sentencias, ha establecido la misma doctrina del Tribunal Constitucional, exigiendo la necesaria adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al órgano judicial, incluida la razón de ser de esas peticiones y en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1992, es de señalar que la unidad del ordenamiento jurídico impone una interpretación sistemática de sus preceptos atendiendo a su contexto, por lo que el contenido del fallo, en la cuestión examinada, es la respuesta judicial a la pretensión instada que, en modo alguno, quebranta los preceptos invocados.

La parte recurrente invoca la sentencia del Tribunal Constitucional 27/92 de 9 de marzo, que admite la validez de la sentencia de remisión que dependerá así de que la cuestión sustancial hubiera sido ya resuelta en la sentencia de primera instancia y constituya fundamento suficiente de la decisión sobre aquella cuestión y en el caso de la sentencia recurrida, no se violenta la tutela judicial efectiva, aunque se trate de actos administrativos distintos que han sido objeto de impugnación en uno y otro recurso: los Acuerdos municipales de 12 y 31 de julio de 1992 en el recurso 940/92, resuelto por la sentencia 446/94 pendiente de casación, y el actual recurso 2693/94.

En efecto, tanto en uno como en otro recurso, el pronunciamiento principal que se solicita del Tribunal es que determine si la duración de la concesión administrativa es de diez o de cincuenta años: si la duración es de diez años, como el Tribunal Superior de Justicia de Murcia ha resuelto por dos veces consecutivas y confirma esta Sala, está bien nombrado el Interventor a que se refiere el primer recurso y está bien declarada la extinción por cumplimiento del plazo de la concesión a que se refiere el segundo de los procesos, razones que desvirtúan los alegatos formulados por la parte recurrente para estimar el motivo.

CUARTO

El tercero de los motivos se basa en la infracción del artículo 95.1.3 de la LRJCA por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión para la parte, por cambio de ponente no notificado.

Para la parte recurrente concurren las siguientes circunstancias:

  1. Según consta en los autos, el Magistrado que se designó por la Sala como Ponente (providencia de 14 de noviembre de 1994, notificada a la parte recurrente el 18), fue el Ilmo. Sr. D. Mariano Espinosa de Rueda Jover.

  2. Este Magistrado continuó siendo el ponente hasta el día 9 de enero de 1998, fecha en que se dictó providencia por la que se nombró Ponente al Ilmo. Sr. D. José Antonio López Pellicer, manteniéndose la votación y fallo para el día 12 de enero.

  3. La providencia señalando cambio de Ponente se notificó al Procurador de Potalmenor, S.A. el día 20 de enero de 1998 y la sentencia, de la que fue ponente el Sr. López Pellicer, se dictó tres días después, el día 23 de enero de 1998.

  4. Cuando la recurrente conoció el cambio de ponencia, se había producido ya la votación y fallo de la sentencia, sin que por ende cupiera ya la denuncia en la instancia de la infracción procesal cometida, y se ha causado indefensión a Potalmenor, S.A. porque se le ha impedido recusar a este nuevo Magistrado ponente.

La parte recurrente invoca las sentencias del Tribunal Constitucional nº 137/94 de 9 de mayo, que reconoce el derecho a recusar a aquellos funcionarios en quienes se estimen concurren las causas legítimamente tipificadas como circunstancias de privación de idoneidad subjetiva o de las condiciones de imparcialidad y de neutralidad; nº 230/92 de 14 de diciembre, sobre el deber de poner en conocimiento de las partes la composición de la Sección o Sala que va a juzgar el litigio o causa; nº 142/97 de 15 de septiembre sobre la imparcialidad, que reproduce casi literalmente, en aplicación del artículo 10.2 de la Constitución, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictada en aplicación del artículo 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, recogida, entre otras, en sus sentencias de 1 de octubre de 1982 (asunto Piersack), de 24 de octubre de 1984 (asunto De Cubber), de 25 de febrero de 1993 (caso Funke) y de 28 de septiembre de 1995 (caso Procola).

La jurisprudencia constitucional y de este Tribunal se ha pronunciado en ocasiones anteriores acerca de la obligación por parte de los órganos judiciales de comunicar a las partes la exacta composición del órgano judicial llamado a conocer de la causa. Así, en la STC 180/1991 (fundamento jurídico 6.º), se afirma: «Como hemos señalado en anteriores resoluciones, los Tribunales tienen el deber de poner en conocimiento de las partes la composición de la Sección o Sala que va a juzgar el litigio o causa, lo que, entre otras cosas, hace posible que puedan ejercer su derecho a recusar en tiempo y forma a aquellos Jueces o Magistrados que pudieran incurrir en causa para ello ...». En el supuesto que se examina, la providencia de señalamiento de 9 de enero de 1998 fue notificada al Procurador Sr. Vinader López Higuera el día 20 de enero de 1998 y la sentencia de fecha 23 de enero de 1998 fue notificada al referido Procurador el día 30 de enero de 1998, como también lo reconoce en el escrito de preparación de 5 de febrero de 1998.

El defecto procesal ha de tener una incidencia material concreta, por lo que no hay omisión de dicha notificación ni desconocimiento por la parte de la composición exacta del Tribunal que no ostenta por sí sola trascendencia constitucional a efectos de una posible causación de indefensión. Mas a diferente conclusión ha de llegarse en aquellos casos en los que la irregularidad procesal va unida a la manifestación expresa de la parte de la eventual concurrencia de una causa de recusación concreta, de cuyo ejercicio se ha visto impedida a causa de aquel desconocimiento y omisión y en estos supuestos, la consecuencia de la irregularidad procesal no se agota en la ignorancia sobre la composición concreta de la Sala, sino que comprende también la privación del ejercicio del derecho a recusar en momento procesal idóneo, y es esta última consecuencia la que dota de relevancia a aquel defecto procesal.

En el caso examinado (teniendo en cuenta las fechas de las respectivas notificaciones) no se dio una imposibilidad del ejercicio del derecho a recusar cuando la parte no manifiesta que haya causa legal para el mismo, al no acreditarse la concurrencia de uno de los motivos de recusación que legalmente se encuentran previstos y que lo están precisamente para salvaguardar la garantía de imparcialidad del juzgador.

QUINTO

En consecuencia, no se ha vulnerado la imparcialidad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo (por todas, STC 145/1988) que integra el contenido del derecho fundamental a un proceso público con todas las garantías consagrado en el art. 24.2 de nuestra Constitución y en el caso que nos ocupa, la notificación sí se efectuó con tiempo suficiente para que la parte contraria utilizase de su derecho a recusar, aunque no acredita la existencia de causa concreta de recusación.

En todo caso, el Auto del Tribunal Constitucional 226/1988 de 16 de febrero afirma que en cuanto se trata de una abstención y recusación, se impone una interpretación restrictiva y este criterio sobre el que ya había coincidido el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en las sentencias de 29 de abril de 1985, de la Sala 2ª; 17 de febrero de 1975; 28 de febrero de 1984; 21 de octubre de 1986; 15 de junio de 1987, todas estas últimas de la Sala 2ª, la de 2 de febrero de 1990 de la Sala 3ª, y la de 18 de febrero de 1988 de la Sala 1ª, debe igualmente contemplarse en la cuestión examinada, por lo que procede rechazar el motivo.

SEXTO

El cuarto motivo se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate (artículo 95.1.4 de la LJCA), infracción del artículo 84 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: principio de audiencia que es aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

El artículo 84 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, previene que: "1º) Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5. 2º) Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes".

En el mismo sentido, el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de 17 de julio de 1958, establecía que: "Instruidos los expedientes, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinentes".

Este trámite, según reiteradísima jurisprudencia, es del todo esencial, de suerte que, cuando se prescinde de la audiencia, se causa indefensión al interesado y el acto queda viciado de nulidad de pleno derecho, por prescindir de modo total y absoluto del procedimiento legalmente establecido y en la cuestión examinada, para la parte recurrente no se ha dado audiencia a Potalmenor, S.A. en el procedimiento, siendo preceptiva la audiencia al interesado y no habiéndosele otorgado este derecho, el acto que ha dictado el Ayuntamiento está viciado en origen y debe calificarse, también por ésto, de nulo de pleno Derecho.

SEPTIMO

Desde la dimensión constitucional (artículos 91 de la Ley 17-7-1958 y 84 de la Ley 30/92) el trámite de audiencia se sitúa en la perspectiva instrumental de hacer efectivo el ejercicio de defensa, lo que ha sucedido en la cuestión examinada, pues sólo da lugar a la nulidad de actuaciones cuando se causa indefensión (STS de 3 de octubre de 1994 y 13 de febrero de 1995) lo que no resulta acreditado en este caso en el que no se merma el derecho de defensa y no resulta procedente reconocer la ineficacia del Acuerdo impugnado en este recurso (en coherencia con la STS de 25 de mayo de 1998).

A mayor abundamiento, el fundamento jurídico segundo de la sentencia nº 9/98 objeto del presente recurso, dice que respecto a la omisión del trámite de audiencia ha de observarse que nos encontramos en un supuesto en el que no es preceptivo dicho trámite, ya que se trata de reversión por cumplimiento del plazo concesional y análisis de la causa de la extinción de la relación concesional, se tramitó con plenitud de alegaciones y abundancia de pruebas en el recurso contencioso-administrativo que dio lugar a la sentencia 446/94, donde Potalmenor, S.A. formuló las alegaciones que estimó procedentes, lo que, igualmente, ha sucedido en este caso.

OCTAVO

El quinto de los motivos se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate (artículo 95.1.4 de la LJCA) por omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, infracción del artículo 22.12 de la Ley Orgánica 13/1980, de 22 de abril; del artículo 18 del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril; y del artículo 60 de la Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con artículo el 5º.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril y 112 y ss. del Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril.

Para la parte recurrente, la concesión otorgada a Potalmenor, S.A. es nula de pleno derecho por razones de forma, ya que el acto municipal por el que la concesión se declara extinguida, no sólo ha prescindido de toda audiencia al interesado, sino que además, a pesar de existir oposición por parte del concesionario, se ha dictado sin oír al Consejo de Estado.

Asimismo, para la parte recurrente, la audiencia del Consejo de Estado es una garantía para los administrados del acierto y oportunidad de la medida, que ha sido impuesta por el artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril; por el artículo 18 del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965 de 8 de abril y es exigida por la Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, la cual establece que, a pesar de la prerrogativa que corresponde a la Administración de interpretar unilateralmente los contratos, no obstante será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de: a) interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista; y b) Modificaciones, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio original del contrato y éste sea igual o superior a un millón de pesetas y este régimen jurídico era aplicable a las Corporaciones Locales, porque lo imponían así el artículo 5.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen local, con las peculiaridades del artículo 88 de la misma Ley, y el artículo 112 y ss. del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen local.

También se refiere la parte recurrente a la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1994, que afirma como el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, en casos de extinción de concesiones administrativas, es necesario cuando exista real oposición al rescate por parte del concesionario (fundamento jurídico segundo, uno) pero permite constatar su inaplicabilidad en la cuestión examinada que se refiere a un supuesto de prestación de consentimiento en el rescate parcial de los terrenos de dominio público ocupados, máxime cuando la sentencia recurrida señala que la preceptividad de la consulta que la citada Ley Orgánica establece se refiere a los supuestos de nulidad, rescisión y resolución de los contratos administrativos, y la regulación contenida en la legislación de contratos vigente en el momento distingue entre resolución y reversión por cumplimiento del plazo establecido en el contrato, por lo que falta el presupuesto normativo determinante de su aplicación y además de la inexistencia de los vicios de procedimiento que han sido alegados por la parte recurrente en casación no concurren, en el caso examinado, otros elementos que vicien de nulidad la disposición recurrida, como es la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, puesto que no se trata de un reglamento ejecutivo al que se vincule el carácter preceptivo de dicho informe.

Sobre este punto, se atiende en algunas sentencias a una concepción material, comprendiendo en el concepto los Reglamentos que de forma total o parcialmente completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes, entendidas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia, y en otras sentencias, representando otra tendencia jurisprudencial, se da cabida también en una perspectiva formal, a aquellos Reglamentos que ejecuten habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material, resultando excluidos del informe preceptivo del Consejo de Estado los proyectos informados que son objeto de alguna modificación no esencial, los Reglamentos independientes, autónomos y los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno, así como los Reglamentos de necesidad y además de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en STC nº 204/92 de 26 de noviembre) esta Sala (en STS de 21 de enero, 7 de mayo y 13 de junio de 1992, 11 y 20 de mayo de 1993, 14 de septiembre y 25 de octubre de 1994 y 27 de noviembre de 1995) ha reconocido el carácter no preceptivo del dictamen en el supuesto de Reglamentos de las Comunidades Autónomas que son de carácter organizativo, los Reglamentos que son ejecutivos de Leyes regionales dictadas por los Parlamentos regionales o aquellos Reglamentos que derivan de la potestad doméstica de la Administración, en su ámbito organizativo interno y esta doctrina jurisprudencial aplicada a la cuestión planteada, excluye la vulneración aducida, en este punto, por la parte recurrente en casación.

DECIMO

En una visión retrospectiva, merece subrayarse la sentencia de la Sala Especial de Revisión de 10 de mayo de 1989, en la que se afirma con rotundidad que el Consejo de Estado, cuya subsistencia aparece recogida en el artículo 107 CE cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste a la Ley y al Derecho y más recientemente, aún partiendo del reconocimiento de que «es materia aún no pacífica, al menos en términos absolutos, la trascendencia invalidante que la ausencia del dictamen del Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, tiene en cuanto a los actos administrativos o disposiciones generales en cuya producción jurídica no fue observado dicho trámite de consulta, siendo el mismo preceptivo», ha sido reafirmado que no se puede asumir el criterio de la declaración de validez de una norma reglamentaria impugnada en recurso directo fundado en que el control preventivo o "ex ante" que cumple el trámite de informe del Alto Cuerpo Consultivo puede ser sustituido, sin merma de la validez, por el control "ex post" que de la misma norma pueda realizar la jurisdicción. (STS, Especial, Rev. 25-2-94 y STS. 3ª, Pleno, 28-6-94).

La jurisprudencia, en todo caso, ha flexibilizado con frecuencia este criterio general, con la finalidad de evitar en determinados casos un pronunciamiento de nulidad por este sólo motivo. Dos modalidades características de esta orientación flexible, inspirada en parte en criterios de funcionalidad, son la exclusión del marco jurídico-procesal del recurso indirecto contra disposiciones reglamentarias, de la impugnación que esté circunscrita a su invalidación basada en el incumplimiento del requisito formal de audiencia previa, desconectado de la legalidad del contenido material de la norma (STS, Rev. 29-10-1987) o la impugnación directa basada en la introducción posterior de modificaciones al texto informado por el Alto Cuerpo Consultivo (STS. Rev. 6-10-1989).

Pero sobre todo, a la hora de establecer conclusiones en el asunto concreto debatido en este proceso, la Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril, no ha previsto en ningún momento la consulta al Consejo de Estado en caso de cumplimiento temporal de una concesión administrativa, pues únicamente se refiere a los supuestos de nulidad, interpretación, modificación y extinción (artículo 22.12) cuando se formule oposición por parte del concesionario, por lo que la omisión del dictamen no es determinante de nulidad cuando lo que está en juego, partiendo del artículo 9 del contrato concesional, lo discutido se circunscribe a un tema de cumplimiento temporal, por lo que no procede declaración invalidatoria en tal sentido.

DECIMOPRIMERO

El sexto de los motivos de casación se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate (artículo 95.1.4 de la LJCA) por infracción de los artículos 13 de la Ley de Contratos del Estado (ahora integrado en el 11 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas), 32 del Reglamento General de Contratación del Estado, 45 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales y 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el caso examinado, el 13 de diciembre de 1984 el Ayuntamiento de San Javier y Potalmenor, S.A. firmaron el contrato de concesión, en cuyo artículo 9º sobre duración del contrato, se señala que: "La explotación del servicio se fija en diez años, tiempo máximo determinado en el número 4 del artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, computándose tal plazo a partir del día en que se formalice el contrato como efectividad de la concesión".

No se entiende vulnerado el artículo 115 del RSCL, que en su apartado cuarto se refiere al plazo de la concesión, según las características del servicio y las inversiones que hubiere de realizar el concesionario sin que pueda exceder de cincuenta años.

No es aplicable la sentencia dictada por la Sala 3ª, Sección 4ª, el 20 de abril de 1992 (recurso 1798/90), puesto que dicha sentencia se limita a señalar que el pliego de condiciones es para las partes la ley del contrato, cualquiera que sea el objeto de éste (SS de 10 de marzo de 1982, 23 de enero de 1985, 18 de noviembre de 1987, 6 de febrero de 1988, etc) y que la eficacia de los contratos se inicia con la fecha de la adjudicación de la obra o servicio, según los artículos 13 de la Ley de Contratos del Estado, 32 de su Reglamento y 45 de Contratación de las Corporaciones Locales (SS de 13 de mayo de 1982, 17 de octubre de 1983, 21 de febrero de 1985 y 3 de septiembre de 1988), circunstancias que no han resultado vulneradas en la cuestión examinada, por los siguientes razonamientos, que desvirtúan la vulneración legal, aducida en el motivo:

  1. El principal argumento de la parte recurrente reside en estimar que el artículo nueve del contrato de suministro, si bien reconoce que fija el plazo de diez años, en letra y número, se hace una referencia al máximo previsto en el artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales cuando Potalmenor, S.A. presentó una instancia con fecha 22 de abril de 1982, manifestando que poseía en el término municipal de San Javier las adecuadas instalaciones para el abastecimiento domiciliario de agua potable a diversas urbanizaciones de La Manga del Mar Menor de San Javier, que le interesaba llevar a la práctica el mencionado servicio con el carácter de público, que acompañaba memoria, proyecto técnico y demás documentos anexos, con el pliego de condiciones.

  2. Potalmenor, S.A., en 1967, cuando se constituye como tal sociedad, ya había realizado todas las obras necesarias y disponía de redes, equipos e instalaciones necesarias para la prestación del servicio y tales instalaciones existían con anterioridad a la constitución de Potalmenor, S.A.

    Así consta en el informe del Secretario del Ayuntamiento de San Javier de fecha 25 de abril de 1982, en el que se dice que "existe el servicio establecido, existen las obras e instalaciones y existe el suministro. Falta solamente la intervención municipal para convertirlo en público". También el Informe de la Intervención del Ayuntamiento de fecha 4 de julio de 1984, en su punto seis se dice lo siguiente: "Se ha comprobado que Potalmenor, S.A., durante los dos años que viene prestando provisionalmente el servicio, ingresa con retraso los suministros".

  3. Junto con la instancia Potalmenor, S.A. acompañó las condiciones generales elaboradas por dicha Sociedad y si bien en el artículo nueve de tales condiciones generales, Potalmenor, S.A. expresaba que la explotación del servicio se fija en cincuenta años, tiempo máximo determinado en el número 4 del artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, después, Potalmenor, S.A. rectifica a instancias del Ayuntamiento el mencionado artículo nueve, expresamente en letra y en número el plazo de cincuenta años, y se sustituyó por el de diez años.

  4. En la Sesión del Pleno de 3 de junio de 1982 se acuerda que "como trámite previo debe ser estudiado y en su caso aprobado el proyecto técnico" y asimismo los Concejales por unanimidad acuerdan tomar en consideración la petición formulada por Potalmenor, S.A. y "exponer al público el proyecto de referencia por espacio de treinta días, a fin de que puedan formularse las reclamaciones" y se acuerda solicitar informe de los Servicios Técnicos Municipales.

  5. El informe de la Intervención de fecha 4 de julio de 1984 se compone de siete puntos, sugiriendo determinadas modificaciones a las condiciones generales y no limita la competencia del Pleno para decidir sobre esta cuestión.

  6. Con fecha 13 de julio de 1984, el Secretario del Ayuntamiento emite un Informe haciendo constar que se habían incorporado la memoria, el proyecto técnico y las condiciones generales, menciona los trámites posteriores a seguir y efectúa unas condiciones generales sobre la oportunidad de la concesión y sobre el contenido de la misma.

  7. En la sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento el día 26 de julio de 1984, según consta en la página 4 vuelta del acta de dicha sesión, el Pleno acuerda modificar las condiciones generales con las adiciones propuestas por el Interventor, recogiendo las tarifas vigentes y acordando expresamente que el plazo de concesión no exceda de diez años.

  8. Potalmenor, S.A. recogió en la nueva redacción de las condiciones generales la modificación del plazo de duración del contrato y donde ponía en letra y número cincuenta años, consta también letra y número diez años, por lo que tal entidad conoció íntegramente todas las modificaciones que se le comunicaron por el Ayuntamiento, que las aceptó, que las plasmó en el contrato y que entre ellas, estaba el plazo definitivo de duración de la concesión, es decir, el de diez años.

  9. En la sesión ordinaria de 25 de octubre de 1984, según consta en el folio 2 del acta correspondiente, por el Pleno del Ayuntamiento se examinó el expediente, en el que ya se encontraban las condiciones generales modificadas y aprobó la concesión del abastecimiento domiciliario del agua potable, reiterando que todo era de conformidad con las prescripciones establecidas en el pliego de condiciones generales, entre las cuales se encontraba la definitiva fijación del plazo en diez años, por lo que cuando se aprobó la concesión, los componentes del Pleno tenían a la vista el pliego de condiciones generales modificado, y en él se habían recogido tanto las modificaciones propuestas por el Interventor, como la modificación exigida por el propio Pleno. A la hora de aprobar la concesión, el Pleno tenía a la vista la redacción definitiva de Potalmenor, S.A. que firmó el contrato de concesión con fecha 13 de diciembre de 1984, manteniendo siempre el plazo de diez años de duración.

DUODECIMO

Para la parte recurrente, en el séptimo motivo, la cláusula económica en que el plazo consiste (artículo 9), no fue en ningún momento de la vida del contrato concesional aplicada por las partes con una duración decenal y para dicha parte se incumple el artículo 73 de la Ley de Contratos del Estado para el contrato de gestión de servicios públicos, aplicable por remisión de la legislación de régimen local, con arreglo al cual "el empresario tiene derecho a las prestaciones económicas previstas en el contrato", lo que indudablemente hace referencia a su remuneración integral durante todo el plazo fijado para la concesión. Este principio se encuentra además recogido en el RSCL, que incorporó con toda claridad el criterio de retribución integral del concesionario: "En todo caso, la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial", como señala el artículo 129 RSCL.

No se acredita en el motivo la vulneración del artículo 115 (4º y 6º) R.S.C.L. al señalar que en toda concesión de servicios se fijarán las cláusulas con arreglo a las cuales se otorgare, que serán las que se juzguen convenientes y, como mínimo, las siguientes:

4ª) Plazo de la concesión, según las características del servicio y las inversiones que hubiere de efectuar el concesionario, sin que pueda exceder de cincuenta años. 6ª) Tarifas que hubieren de percibir del público, con descomposición de sus factores como base de futuras revisiones, al cumplirse ambos requisitos en el contrato concesional.

En todo caso, el artículo 115.2 del Reglamento de Servicios exige que en toda concesión de servicios se fijen las obras e instalaciones que hubiere de realizar el concesionario y quedaren sujetas a reversión y las obras e instalaciones a su cargo pero no comprendidas en aquella. Ahora bien, en los supuestos en que, como ocurre en el enjuiciado, no ha tenido lugar esa determinación, debe regir el principio de reversión gratuita a la Administración de las instalaciones necesarias para la prestación del servicio, cuya continuación por la Administración es imprescindible.

Tampoco se ha vulnerado el artículo 126.2.b) R.S.C.L., que al referirse al régimen de la concesión, diferencia la retribución económica del concesionario, cuyo equilibrio, a tenor de las bases que hubieren servido para su otorgamiento, deberá mantenerse en todo caso y en función de la necesaria amortización durante el plazo de concesión, del coste de establecimiento del servicio que hubiere satisfecho, así como de los gastos de explotación y normal beneficio industrial, ni se ha vulnerado el artículo 129.3 R.S.C.L. que subraya como la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial.

DECIMOTERCERO

En la cuestión examinada, no sólo no se ha producido desequilibrio económico, sino que la concesionaria ha tenido oportunidad durante el plazo de duración de la concesión de amortizar sus inversiones y obtener beneficio industrial, por los siguientes razonamientos:

  1. La mayor parte de las instalaciones afectas a la concesión administrativa del término municipal de La Manga perteneciente a San Javier, son instalaciones que ya se encontraban construidas desde que POTALMENOR, S.A. comenzó a prestar sus servicios de abastecimiento de agua potable de forma particular, por lo que debemos remontarnos al año 1956 y, por ello, se trata de instalaciones plenamente amortizadas fiscal y realmente.

  2. Las inversiones realizadas por POTALMENOR, S.A. durante la explotación de la concesión administrativa han sido instalaciones de nueva construcción en las redes de abastecimiento de agua, pertenecientes a La Manga del Mar Menor, pero también del término municipal de Cartagena, donde la recurrente también explota una concesión administrativa.

  3. El equilibrio económico en una concesión administrativa no sólo se consigue con el aumento de tarifas, y la entidad recurrente es igualmente consciente de que uno de los factores estabilizantes del equilibrio patrimonial fue el precio que POTALMENOR, S.A. tenía que abonar al Ayuntamiento por la explotación de la concesión administrativa.

  4. No es admisible el razonamiento que se contiene en este motivo sobre que dicho plazo decenal es incompatible con las cláusulas concesionales y preceptos reglamentarios, puestos en relación y el conjunto de dicho clausulado no evidencia que la interpretación jurisdiccional de instancia, en orden al plazo decenal de la concesión, sea contraria al artículo 1.285 C.C. y a la legislación local invocada en este motivo, que no han sido infringidos por la sentencia, al interpretar, como lo hiciera, las dudas que suscita el texto literalmente de la repetida estipulación 9ª.

  5. Los artículos 126.2.b), 127.2.2 y 152.3 del R.S.C.L. no sólo recogen la doctrina francesa del "equilibrio financiero" o ecuación financiera propugnadora de una "equivalencia honesta" y el "mantenimiento equitativo de una cierta equivalencia entre las cargas y las ventajas del concesionario", sino que se llega a pretender un equilibrio económico "en todo caso" como se indica en el artículo 126.2.b) R.S.C.L. (STS Sala 4ª, de 24 de abril de 1985) y ello no ha sido quebrantado, máxime cuando dicha sentencia se refiere a la revisión de precios en servicio de recogida de basuras y cuando el propósito no se dirige a favorecer al concesionario sino a preservar la continuidad del servicio y su buen funcionamiento (STS Sala 4ª, de 13 de marzo de 1981) en una materia afectante al régimen de tarifas concesionales, por circunstancias sobrevenidas y con exigencia de motivación.

  6. El principio de que al extinguirse una concesión administrativa de servicio público deben revertir a la Administración los bienes e instalaciones necesarios para la prestación del servicio, que la empresa concesionaria ha debido amortizar durante el tiempo de duración de la concesión, es una consecuencia lógica de que la titularidad del servicio corresponde a la Administración y de que ésta, al extinguirse la concesión, debe continuar prestando dicho servicio.

Finalmente, la pretendida extensión temporal del plazo del contrato concesional a cincuenta años, no resulta admisible, máxime cuando la sentencia recurrida reconoce que si bien inicialmente el plazo propuesto por la entidad peticionaria era de cincuenta años, sin embargo, con posterioridad, el Ayuntamiento establece en su Acuerdo de 26 de julio que el plazo "no exceda de diez años", plazo éste último que es el que como consecuencia se hace figurar en el contrato formalizado por las partes el día 13 de diciembre de 1984 (art. 9) y resulta rechazable el motivo.

DECIMOCUARTO

En el último de los motivos, la parte recurrente invoca la vulneración de los artículos 1.288, 1.285, 1.284 y 1.282 del Código Civil.

En el caso examinado, no se constata la vulneración del artículo 1.284 del C.C. que prescribe: "Si alguna cláusula de los contratos admitiere diverso sentido, deberá entenderse en el más adecuado para que produzca efecto", extremo que no se produce en la cuestión examinada y no se reconoce, conforme al artículo 1.284 del C.C., que a POTALMENOR, S.A. le fue otorgada la concesión por el plazo expresado en el inciso final de la cuestionada cláusula 9ª "ex artículo 115.4 R.S.C.L.", como pretende, tras de lo cual y llegada la expiración del plazo, el Ayuntamiento adquiriría gratuitamente todas las instalaciones en perfecto estado de funcionamiento, con la facultad a partir de entonces bien de proceder a su gestión directa, o bien de cederlas a terceros, pues el reconocimiento del plazo temporal en cincuenta años ni es asumido por la sentencia recurrida ni por esta Sala.

La Sala Primera del Tribunal Supremo, en la sentencia de 29 de enero de 1990 y todas las que en ella se citan (como antes lo hiciera la sentencia de 28 de septiembre de 1979), señalan que la potestad de interpretación de los Tribunales de instancia es atacable aduciendo vulneración de las normas de hermenéutica contenidas en los artículos 1.281 a 1.289 del Código Civil. Y la sentencia de 29 de abril de 1988, más cuantas en ella también se reseñan, estableció que la interpretación no queda definitivamente sustraída al ámbito casacional cuando contradice abiertamente el espíritu o la letra del texto interpretado o conculca su precepto legal. En parecidos términos se pronuncia la sentencia de la Sala 1ª de 29 de diciembre de 1988, por lo que, a juicio de la parte recurrente, en relación con este motivo se vulneran además los siguientes preceptos:

  1. El artículo 1.288 del Código Civil, al señalar que "La interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no debe favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad", desvirtuando toda posible confianza legítima en la actuación administrativa, al que esta parte tiene derecho.

  2. El artículo 1.285 del Código Civil al disponer que "Las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas".

  3. El artículo 1.282 del Código Civil cuando establece que "para juzgar la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato".

Para la parte recurrente, de mantenerse la interpretación que realiza la sentencia recurrida y por tanto la supuesta duración decenal de la concesión, se crearía una situación altamente injusta para Potalmenor, S.A., patética desde el punto de vista económico, y que habría vulnerado los numerosos principios y preceptos que hemos señalado.

DECIMOQUINTO

Este motivo es igualmente rechazado, pues no nos encontramos ante un supuesto de los previstos jurisprudencialmente por este Tribunal, en los que el Tribunal de instancia haya realizado una interpretación manifiestamente contraria a la realidad, disparatada, arbitraria, ilógica, irracional, desproporcional o cualquier otro término de los utilizados por este Tribunal en las sentencias citadas por la parte recurrente cuando la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, de 6 de octubre de 1994, 30 de enero de 1995 y 30 de mayo de 1995 y reiteradas por la Sala Primera en sentencias de 1 de febrero y 10 de octubre de 2000, tienen establecida la improcedencia de fundamentar un recurso de casación en base a una revisión de la interpretación realizada por los Tribunales de instancia, salvo circunstancias especiales de las que se pueda deducir la existencia de una irracionalidad o arbitrariedad en los presupuestos y técnicas hermenéuticas utilizadas por el Tribunal de instancia a la hora de interpretar unos determinados hechos que la Sala considera como acreditados.

En contra de las argumentaciones y deducciones de las que parte la recurrente para intentar sostener una duración del contrato por cincuenta años, tal y como la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia señala, existen diversas pruebas que demuestran la verdadera intención de las partes respecto a establecer el plazo de diez años como el de duración de la concesión administrativa. Entra ellas, cabría destacar:

  1. La Sala, lejos de limitarse a reproducir dicho artículos, realiza una interpretación perfectamente razonada y correcta de los motivos que amparan el fallo de su sentencia.

  2. Del examen del expediente administrativo y de los autos del recurso contencioso-administrativo nº 940/92 se extrae la conclusión que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación que no es ilógica o irracional y, por ende, no puede servir como fundamento a un motivo de casación la infracción denunciada por la parte hoy recurrente, pues tal y como consta acreditado en el recurso contencioso-administrativo, figuran el proyecto, propuesta-borrador y las modificaciones introducidas en el mismo que dieron lugar al texto definitivo del contrato concesional.

  3. En materia de valoración probatoria, ha declarado esta Sala que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hacia el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

  4. Es doctrina reiterada y constante de esta Sala, que no es procedente en el recurso de casación hacer un supuesto de la cuestión, dada la naturaleza extraordinaria y específica que reviste el recurso, que no permite proceder en él a una revisión de las pruebas, convirtiéndolo en una tercera instancia, y este recurso no consiste en contraponer el resultado probatorio al que llega subjetivamente el recurrente, al obtenido por la Sala de instancia, no habiéndose alegado como infringidos preceptos o jurisprudencia en que se contengan criterios específicos para la valoración de la prueba sometida a la sana crítica, como han reconocido las sentencias de la Sala Tercera, Sección Quinta del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1994, de la Sala Tercera, Sección Segunda, de 27 de mayo de 1994, de la Sección Séptima de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 1994 y 21 de marzo de 1995 y de la Sección Cuarta de la Sala Tercera de 14 de octubre de 1994, entre otras sentencias.

  5. No se entiende vulnerada la supuesta cláusula oscura del contrato, de haber existido, pues su inteligencia no puede beneficiar a quien la plasma: artículo 1.288 del Código Civil, en relación con el artículo 4.2 y 3 de la Ley de Contratos del Estado.

f)Tampoco se acredita la vulneración del artículo 1.285 del C.C., que dispone que las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas en el sentido que resulte del conjunto de todas.

DECIMOSEXTO

Tampoco al presente motivo le resulta de aplicación la siguiente doctrina legal:

  1. Las cláusulas de los contratos no pueden interpretarse aisladamente, sino que habrán de interpretarse, como dice el artículo 1.285 C.C., unas por las otras (STS, Sala 4ª, Sección 1ª de 29 de abril de 1980), extremo que no ha resultado vulnerado.

  2. Las cláusulas de los contratos administrativos deben interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas (STS Sala 3ª, Sección 2ª de 27 de julio de 1989), circunstancia no infringida por la sentencia recurrida.

  3. Si bien el artículo 18 de la L.C.E. y su correlativo artículo 50 R.C.E., conceden al órgano de contratación la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, así como resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, pudiendo incluso modificar, por razones de interés público, los contratos celebrados y acordar su resolución, sin embargo, ello ha de hacerse dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la normativa jurídica citada, sin que ello quiera decir que tal modificación unilateral pueda afectar a las estipulaciones esenciales del contrato (STS Sala 3ª, Sección 1ª de 28 de febrero de 1989), lo que no ha sucedido.

La sentencia impugnada no ha infringido el artículo 1.282 del Código Civil, sino que lo ha aplicado acertadamente, acudiendo para decidir cuál era la voluntad de las partes que intervinieron en la relación jurídica a los actos coetáneos y sobre todo posteriores a la constitución de dicha relación. Así, frente al criterio de la parte recurrente ha tenido en cuenta:

  1. ) Los actos anteriores a la firma del contrato de concesión de 13 de diciembre de 1984, que son todos los contenidos en los documentos públicos obrantes en autos (artículos 596.3 L.E.C. y 1.218 C.C.) y en especial, el acta plenaria de 26 de julio de 1984, en la que se inserta una frase final en el sentido de que "el plazo de la concesión no exceda de diez años".

  2. ) Los actos coetáneos a la firma del contrato de concesión de 13 de diciembre de 1984, que son todos los contenidos en los documentos públicos obrantes en autos, en especial el contrato de concesión (13 de diciembre de 1984) y el Acta de 25 de octubre de 1984, en el encabezamiento de cuyo contrato se establece que el alcalde actúa "según Acuerdo de Pleno de este Ayuntamiento de 25 de octubre de 1984" "de conformidad con las prescripciones establecidas en el pliego de condiciones generales".

  3. ) Los actos posteriores a la firma del contrato de concesión de 13 de diciembre de 1984, que son todos los contenidos en los documentos públicos obrantes en autos y la decisión del nombramiento de un Interventor técnico, adoptada por el Ayuntamiento en julio de 1992, objeto de este recurso.

    Tampoco en el caso examinado concurren las circunstancias determinantes de la vulneración del artículo 1.289 del C.C., párrafo 1º, inciso final en relación con el 1º del propio precepto, al disponer que cuando absolutamente fuera imposible resolver las dudas por las reglas establecidas en los artículos precedentes, si el contrato fuere oneroso, la duda se resolverá en favor de la mayor reciprocidad de interés y frente al criterio de la parte recurrente han sido ponderadas por el Tribunal de instancia dichas circunstancias:

  4. ) Todas las mejoras útiles llevadas a cabo, pasarán íntegramente al dominio municipal, sin que por parte del Ayuntamiento deba abonarse ninguna indemnización (art. 21, párrafo 3º del contrato suscrito).

  5. ) El Ayuntamiento tendrá derecho a participar en los ingresos de la empresa, mediante un canon anual, que se fija en el 3% de los Ingresos Brutos de la Concesión (art. 27, párrafo 1º del contrato suscrito).

  6. ) POTALMENOR, S.A. satisfará la totalidad de la compra del agua (artículo 28) y en concepto de garantía por el anticipo de suministro satisfecho por el Ayuntamiento, deberá ingresar en el primer trimestre de cada año el importe equivalente a un bimestre de la media del volumen de metros cúbicos consumidos durante el ejercicio anterior, al precio satisfecho a la Mancomunidad (de los Canales del Taibilla) (artículo 28.3 del contrato).

DECIMOSEPTIMO

Finalmente, procede tener en cuenta para desestimar el motivo:

  1. En cuanto al artículo 1.288 del Código Civil la parte contraria redactó la instancia, el contrato concesional, modificó dicho contrato y quien puede haber ocasionado la oscuridad es Potalmenor, S.A. por lo que el artículo 1.288 del Código Civil no debe favorecerle.

  2. En cuanto al artículo 1.285 del Código Civil, la hoy recurrente aceptó el plazo de diez años fijado por el Ayuntamiento.

  3. En cuanto al artículo 1.284 del Código Civil, los argumentos acerca del equilibrio económico carecen de fundamento si recordamos el hecho esencial de que las instalaciones las efectuó Potalmenor, S.A. y antes el propietario de dicha Sociedad, antes de obtener la concesión administrativa.

  4. En cuanto al artículo 1.282, el Acta del Pleno es suficiente y el Ayuntamiento exigió que el plazo de concesión fuera de diez años.

DECIMOCTAVO

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2933/98 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de "Potalmenor, S.A. ("Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de la Manga del Mar Menor, S.A."), contra sentencia nº 9/98 de 23 de enero de 1998 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 2693/94 interpuesto por Potalmenor, S.A. contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier de 26 de octubre de 1994, por el que se declaró extinguida la concesión del suministro de agua potable a la Manga del Mar Menor, al expirar el plazo de diez años, con efectos desde el 31 de octubre de 1994, o en todo caso, el 31 de diciembre del mismo año, con reversión del servicio y sus bienes al municipio, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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