STS, 13 de Noviembre de 2003
| Ponente | D. Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:7115 |
| Número de Recurso | 4540/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 13 de Noviembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 4540/99, interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez del Real, en nombre y representación del "Club de Mar de Sitges" contra la sentencia dictada en fecha 12 de Febrero de 1999, y en su recurso nº 2057/94 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de denegación de concesión, siendo partes recurridas la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y el Ayuntamiento de Sitges, representado por el Procurador Sr. Sorribes Torra. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Club de Mar de Sitges" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de Abril de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 4 de Junio de 1999, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, decidiendo las dos peticiones no resueltas por la sentencia de instancia de conformidad con el suplico de la demanda o, subsidiariamente se estime el motivo segundo, apartado a), del recurso, case y anule la sentencia recurrida y declare el derecho del recurrente a continuar disfrutando la concesión, por un periodo de treinta años, del dominio público de autos. Asimismo, con carácter subsidiario, estime el motivo segundo, apartado b), del recurso, case la sentencia recurrida y declare el derecho del recurrente a que la Administración demandada le expida un título por un periodo de diez años para la ocupación del dominio público de autos.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 29 de Enero de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Administración General del Estado y Ayuntamiento de Sitges) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 31 de Mayo y 7 de Junio de 2001, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 9 de Octubre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de Noviembre de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 12 de Febrero de 1999, y en su recurso contencioso administrativo nº 2497/94 (y acumulado nº 2057/94), por medio de la cual y en lo que aquí importa se desestimó el interpuesto por el "Club de Mar de Sitges" contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 1 de Junio de 1994, referencia C-1016 - Barcelona M6/15, que denegó al "Club de Mar de Sitges" la solicitud de concesión para ocupar la zona de dominio público marítimo terrestre comprendida entre los mojones M-20 y M-21 de la playa del término municipal de Sitges (Barcelona) y se ordenó a la Demarcación de Costas de Cataluña que, previos los trámites pertinentes, proceda a la demolición de las instalaciones y a la retirada de las mismas del dominio público marítimo-terrestre.
Dado que el Ayuntamiento de Sitges no ha recurrido en casación la sentencia de instancia, sino que ha comparecido sólo como recurrido (es decir, para defender la sentencia de instancia) los avatares de la solicitud del Ayuntamiento y las razones que la Sala de la Audiencia Nacional dio para desestimar el recurso contencioso administrativo nº 2057/94 quedan ya al margen de este recurso de casación.
Como hemos dicho el Tribunal de instancia desestimó también el recurso contencioso administrativo nº 2497/94 interpuesto por el "Club de Mar de Sitges" y contra esa sentencia ha formulado recurso de casación, en el que articula tres motivos de impugnación, que estudiamos seguidamente.
En el primero, formulado al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, se alega la infracción del artículo 24.1 de la Constitución Española y de los artículos 33 y 67 de aquélla, por incongruencia de la sentencia, al no resolver sobre todos los pedimentos de la demanda.
Este motivo debe ser aceptado.
La parte actora razonó en su demanda sobre el hecho de que había solicitado la concesión tanto al amparo de la Disposición transitoria 6ª -3 de la Ley de Costas 22/88, como al amparo de su Disposición Transitoria 5ª-2, así como sobre el dato de que la Administración costera había actuado con disconformidad a Derecho al dar a la solicitud el trámite del artículo 146 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de Diciembre, es decir, el de una concesión "ex novo" y no el de la aplicación de las Disposiciones Transitorias que invocaba.
En consecuencia con esos razonamientos, la parte actora suplicó literalmente en su demanda lo siguiente:
"Que, con anulación de la resolución recurrida, acuerde reconocer el derecho del "Club de Mar de Sitges" a la concesión administrativa de la zona marítimo terrestre comprendida en los Mojones M- 20 y M-21 de la Playa de Sitges, en virtud de la Disposición Transitoria 5ª nº 2 de la vigente Ley de Costas o bien con arreglo a la Disposición Transitoria 6ª nº 3 de la misma Ley y subsidiariamente decretar la nulidad de lo actuado en el expediente de autos reponiendo su tramitación a la fecha del 28 de Marzo de 1990, en la que la Subdirección General de Costas inició un nuevo expediente para que tanto el "Club de Mar de Sitges" como el Ayuntamiento, presentaran sus solicitudes al amparo del Artº 146 del Reglamento de Costas".
Pues bien, la Sala de instancia resolvió sobre la aplicación al caso de la Disposición Transitoria 6ª -3 de la Ley de Costas, pero nada dijo ni resolvió sobre:
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La solicitud formulada por "Club de Mar de Sitges" al amparo de otra Disposición Transitoria, a saber, la 5ª-2, que prevé un supuesto completamente distinto.
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La petición subsidiaria de nulidad de lo actuado.
La sentencia, por lo tanto, es incongruente, con infracción de los preceptos citados, concurriendo el motivo de casación previsto en el artículo 88-1-c), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que debe conducir, según el artículo 95-2-c) de la Ley 29/98, a la revocación de aquélla y a la resolución de lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.
El debate está planteado así:
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"Club de Mar de Sitges" solicitó en la instancia una nulidad de actuaciones. (Aunque esta petición es subsidiaria, en la medida en que se basa en un defecto formal, debe ser estudiada en primer término).
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Solicitó también que se le reconociera el derecho a la concesión administrativa de la zona marítimo-terrestre comprendida en los mojones M-20 y M-21 de la playa de Sitges en virtud de la Disposición Transitoria 6ª -3 de la Ley de Costas 22/88.
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Solicitó alternativamente que se le reconociera ese mismo derecho con arreglo a la Disposición transitoria 5ª-2 de la citada Ley.
Estas son las cuestiones que hay que resolver.
No hay motivo para decretar una nulidad de actuaciones. El hecho de que la Administración de Costas diera a la solicitud del "Club de Mar de Sitges" el trámite de una petición de concesión (artículo 145 del Reglamento) y no el trámite específico para aplicación de aquellas Disposiciones Transitorias, carece de relevancia alguna. El "Club de Mar de Sitges" no ha sufrido por ello ninguna indefensión; buena prueba es que no cita qué perjuicio formal o sustantivo le ha originado tal circunstancia, y, desde luego, no lo es que para la resolución de su petición la Administración tuviera también a la vista la que, sobre el mismo terreno, tenía formulada el Ayuntamiento de Sitges.
El "Club de Mar de Sitges" no tiene derecho al título concesional en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria 6ª -3 de la Ley 22/88.
Esta Disposición establece lo siguiente:
"Los que a la promulgación de esta Ley hayan adquirido el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público marítimo al amparo del artículo 57 del Decreto-Ley de Puertos de 1928, deberán solicitar de la Administración del Estado, dentro del plazo de un año, la expedición del título correspondiente, que les será otorgado a la vista del acta de notoriedad que a tal efecto aporten. Si no lo solicitaren en dicho plazo se entenderá que han desistido de tal derecho. El título se otorgará por un plazo máximo de diez años".
Por su parte, el artículo 57 del Decreto-Ley de Puertos de 1928 reza así:
"El que durante veinte años hubiese disfrutado de un aprovechamiento de dominio público para industria marítima, sin oposición de la Autoridad ni de tercero, continuará disfrutándolo, aun cuando no pueda acreditar que obtuvo la correspondiente autorización; entendiéndose este derecho mientras la clase de industria o aplicación del espacio ocupado no hayan sufrido variaciones ni alteraciones en los veinte años referidos, y habiendo de caducar en caso contrario, a menos que no se obtenga autorización como para una obra nueva en la forma prescrita en esta Ley".
La clave está, por lo tanto, en decidir si el "Club de Mar de Sitges" ha ejercido o no una industria marítima.
Y la respuesta es negativa.
Según el Diccionario de la Lengua Española, industria es "un conjunto de operaciones materiales ejecutadas para la obtención, transformación o transporte de uno o varios productos naturales", y resulta claro que la actividad de ese Club, que, según él, es y ha sido la de baños, actividades deportivas y varadero de embarcaciones deportivas, no constituye una industria marítima, y no puede invocar en su favor el artículo 57 antes citado. (En la medida en que esta conclusión sea contraria a la mantenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Febrero de 1979, entiéndase rectificada ésta).
Tampoco ha demostrado el "Club de Mar de Sitges" ser sucesor de ningún concesionario, y por lo tanto, que sea aplicable en su favor la Disposición Transitoria 5ª -2 de la Ley de Costas 22/88.
Esta Disposición Transitoria dice literalmente lo siguiente:
"Asimismo, en el plazo de dos años y previamente a la inscripción, en su caso, en el correspondiente Registro, la Administración del Estado revisará las características y el cumplimiento de las condiciones de las reservas, adscripciones y concesiones vigentes a la promulgación de esta Ley. Las concesiones podrán ser revocadas, total o parcialmente, además de por las causas previstas en el título correspondiente, cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la presente Ley. La indemnización se determinará, en su caso, por aplicación de lo previsto en las cláusulas de la concesión o, en su defecto, en la legislación en cuya virtud se otorgó aquélla".
Sobre el hecho de ser el "Club de Mar de Sitges" sucesor de un concesionario anterior, no hay ninguna prueba concluyente en el expediente administrativo ni se ha practicado ninguna parecida en la vía judicial. Los documentos obrantes a los folios 184 y 478 del expediente administrativo (que cita en su apoyo el Club recurrente) no demuestran en absoluto ni que exista una concesión estatal otorgada a "Touring Club de Sitges" del año 1934 (pues esa concesión se cita en esos documentos como hipotética y recabando documentación sobre ella, pero desconociéndose en todo caso su realidad y características) ni mucho menos que aquella hipotética concesión haya recaído al correr de los tiempos en manos del "Club" demandante, en forma y procedimiento que ni siquiera es explicado.
En cambio sí hay un dato que indica lo contrario y es que en fecha 10 de Febrero de 1953, el Ayuntamiento de Sitges y el "Club de Mar de Sitges" firmaron un convenio por el cual el primero otorgaba "una concesión municipal de terrenos, edificios e instalaciones a favor de la sociedad "Club de Mar de Sitges", y en cuya cláusula o pacto cuarto se establecía una duración de 40 años, con término el día 31 de Diciembre de 1990.
Esto significa que en el año 1953 el "Club de Mar de Sitges" reconocía implícitamente no tener derecho propio a la ocupación y uso del terreno e instalaciones, puesto que aceptaba recibirlo de la voluntad del Ayuntamiento.
Entiéndase bien que esta referencia que hacemos al convenio de año 1953 lo es sin desconocer la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de Febrero de 1992, recurso contencioso administrativo 851/90, que concluyó afirmando que el Ayuntamiento no podía derivar de aquel convenio "ningún titulo adecuado para hacer suyos bienes pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre estatal". Pero en este recurso que ahora nos ocupa no se trata de averiguar si el Ayuntamiento tiene o no título para "recuperar" bienes, (que, desde luego, nadie duda que son estatales, y no municipales), sino de sacar las consecuencias oportunas de un hecho histórico e incontestable, a saber, que en el año 1953 el "Club de Mar de Sitges" reconoció implícitamente que no era "Touring Club de Sitges" quien le transmitía una concesión, sino que era el Ayuntamiento quien le transmitía el derecho de uso y ocupación.
Este es un dato que impide concluir que la entidad actora sea sucesora de concesión alguna otorgada por la Administración estatal, titular del dominio público marítimo-terrestre, razón por la cual no puede invocar en su favor la Disposición Transitoria 5ª -2 de la Ley de Costas 22/88; lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso administrativo.
Y, para terminar, conviene dejar consignado que el acto denegatorio que se recurre, además de conforme a Derecho, está basado en razones muy convincentes de interés público. Y, a este propósito, dice literalmente el acto recurrido lo siguiente:
"Que el muro, que delimita la concesión por el lado del mar, ha contribuido a desestabilizar la playa, siendo en parte responsable del deterioro posterior que ha venido sufriendo la playa. La propia escollera, que en los planos aparece como protección de este muro, ya indica su carácter inestable en determinados momentos. La playa sigue perdiendo arena y superficie utilizable por el público, a pesar de las sucesivas obras de estabilización, que se han venido sucediendo, sin conseguir resultados satisfactorios. Que la Subdirección General de Actuaciones en la Costa ha elaborado un proyecto para conseguir la estabilización de esta playa y aumentar la superficie destinada al uso público, no obstante, la solución proyectada contempla actuaciones hacia el lado del mar y hacia el lado de tierra y, entre éstas últimas, la demolición de las instalaciones que nos ocupan. Por todo ello, no se considera conveniente el mantenimiento de la concesión existente en la zona marítimo-terrestre de la playa de Sitges".
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, (artículo 1239-2 de la Ley 29/98) ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 4540/99 interpuesto por "Club de Mar de Sitges" contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 12 de Febrero de 1999 y en su recurso contencioso administrativo nº 2497/94, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia en cuanto resolvió el recurso contencioso administrativo nº 2497/94.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 2497/94 interpuesto por el "Club de Mar de Sitges" contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 1 de Junio de 1994, ya descrita en el primer de los fundamentos de Derecho de esta sentencia.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STSJ Cataluña 4363/2021, 10 de Noviembre de 2021
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