Concepto y clasificación de los órganos administrativos colegiados
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 389-417 |
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La tradicional ausencia de previsiones normativas en las que encontrar reflejada de modo expreso una definición de órgano administrativo ha motivado la proliferación de numerosas disquisiciones doctrinales sobre el alcance que debía concederse a tal concepto, convirtiéndose de este modo, en palabras de SANTAMARÍA PASTOR, en un ámbito abierto al vuelo de la libre fantasía de los tratadistas, situación en gran medida condicionada por un empeño metodológico de hallar una teoría del órgano con los instrumentos propios de las ciencias experimentales cuando realmente se trataría de llegar a un acuerdo convencional acerca de los fenómenos a los que ha de asignarse el rótulo conceptual de órgano, opción que en modo alguno puede considerarse arbitraria pues exige tener en cuenta los datos que ofrece el Derecho positivo, la realidad administrativa y la funcionalidad jurídica que pretende lograrse1, dificultad acrecentada por la enorme diversidad de órganos colegiados existentes2.
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El carácter abstracto de la personalidad jurídica que el ordenamiento atribuye a las distintas estructuras administrativas determina la exigencia de configurar unidades funcionales servidas por personas físicas a las que se reconoce la capacidad de actuar en cada caso concreto las potestades que aquellas entidades tienen atribuidas, imputándose a estas últimas el resultado de dicha actuación3.
En consecuencia, desde este punto de vista, cabría considerar que los órganos administrativos son aquellas unidades administrativas a las que el ordenamiento les reconoce la posibilidad de una realizar eficazmente una actuación inter-subjetiva comprometiendo a la persona jurídica en que se integran4.
Esta concepción dogmática ha sido asumida en gran medida por el legislador al establecer el art. 5 LOFAGE que «tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo», por lo que, en consecuencia, quedan reducidas a simples divisiones sin relevancia orgánica el resto de las unidades que integran la organización administrativa. Sin embargo, la aplicación rigurosa de estas exigencias nos llevaría al absurdo de considerar que las unidades administrativas que tengan atribuidas competencias tanto de naturaleza externa y preceptiva como interna y facultativa sólo alcanzarían la condición de órgano con relación a las primeras, mientras que al ejercer el resto verían rebajada su categoría a meras estructuras sin relevancia orgánica, por lo que en estos casos no resultaría de aplicación el régimen jurídico previsto con carácter básico para los órganos administrativos. Las contradictorias conclusiones a que daría lugar esta interpretación nos obligan a matizar la solución legal, estableciendo como criterio delimitador que la correspondiente unidad administrativa tenga atribuidas competencias específicas y propias con independencia de su naturaleza, es decir, que mediante el ejercicio de las mismas contribuya a la formación de la voluntad administrativa, incluso si su actuación tiene exclusivamente una relevancia interna o su intervención resulta meramente facultativa5.
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No obstante, el precepto referido tiene un campo de aplicación limitado a la Administración General del Estado, correspondiendo a cada una de las Administraciones Públicas, tal y como reconoce con carácter básico el art. 11 LRJAP, «delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización»6. Dado que la colegialidad es una característica que se predica de los órganos administrativos, el concepto de órgano colegiado vendrá determinado por la definición utilizada con carácter general para hacer referencia a aquéllos, pues la principal diferencia entre los órganos unipersonales y los colegiados se concreta en el carácter individual o colectivo de su titular, circunstancia que condicionará decisivamente el régimen jurídico aplicable para la formación de la voluntad administrativa.
En relación con el concepto de órgano administrativo colegiado es preciso constatar la existencia de una problemática similar a la que se acaba de aludir. La LRJAP renuncia conscientemente a precisar tal extremo en un malentendido respeto a la potestad autoorganizativa que corresponde a las Comunidades Autónomas, dejando en consecuencia plena libertad a estas últimas para excluir el régimen jurídico básico que contiene con la simple argucia de no conferir la condición de órgano colegiado a la respectiva unidad administrativa7. Resulta paradójico que los arts. 22 a 27 LRJAP establezcan una regulación aplicable directamente a todos los órganos administrativos colegiados -al menos por lo que se refiere a las normas básicas- y al mismo tiempo se impida tal eficacia al dejar en manos de cada Administración Pública la definición de los órganos a los que se extiende su aplicación. En nuestra opinión, la potestad de autoorganización autonómica debiera limitarse a la capacidad para decidir libremente
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si una determinada competencia ha de ser ejercida por un órgano unipersonal o colegiado, pero el significado que deba atribuirse a dichas expresiones debería fijarse por el legislador estatal en la medida que afecta de manera decisiva al ámbito de aplicación de la regulación básica que él mismo ha dictado.
En ejercicio de la referida potestad de autoorganización, el art. 38 LOFAGE, partiendo del concepto general de órgano administrativo antes referido, establece de manera un tanto imprecisa y al mismo tiempo superflua que «son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos». En efecto, el precepto trascrito únicamente exige la titularidad colectiva del órgano y el reconocimiento expreso de la norma que lo regule para que le sea atribuida la condición de colegiado, sin hacer referencia alguna a la trascendencia exterior de sus competencias o al carácter preceptivo de su intervención como reclamaba el art. 5, si bien dicha exigencia debe entenderse incluida en el concepto legal partiendo de una interpretación sistemática de ambos preceptos8.
Por el contrario, la exhaustiva enumeración de las funciones que pueden asumir los órganos colegiados parece redundante por cuanto difícilmente cabría imaginar otro tipo de competencias distintas de las referidas para ser asumidas por un órgano administrativo con independencia de su planta colectiva o uni-personal. En consecuencia, dada la concepción orgánica tan restrictiva plasma-da en la LOFAGE, se ha planteado doctrinalmente la necesidad de extender el concepto de órgano colegiado también a todas las...
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